理论应用 | OECD《数据监管对经济影响》报告深度解析：全球格局与政策平衡

摘要：我局官微“上海统计”已开设专栏“理论应用”，内容聚焦前沿理论、立足全球视野，以传播现代统计方法、实践和成功案例为主，助推统计人科研水平提高和统计事业的改革发展，欢迎大家及时关注分享。

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2025年2月OECD和WTO联合发布《数据监管的经济影响》（Economic Implications of Data Regulation）报告，首次系统量化不同数据监管模式对全球经济影响，揭示完全数据碎片化可能使全球GDP减少4.5%（约3.8万亿美元），而建立开放且安全的国际数据制度则能提升1.7%的GDP（约1.4万亿美元）。

一、跨境数据流动的核心地位与挑战

跨境数据流动支撑全球74%的服务贸易和半数商品贸易，已成为数字经济时代的“社会与经济互动命脉”。这种数据驱动全球化模式在创造价值的同时，也引发隐私保护、国家安全、网络安全等新型治理难题，促使各国加速出台数据本地化措施。

《经济学人》文章“The world’s most value resource is no longer oil, but data”指出，数据可被视为生产要素、无形资产、生产的中间投入，甚至是收益递增的资本。在AI日益发展时代，这种多功能性使数据如“新石油”一般。当数据状态是无序或未处理记录时，它几乎没有意义。但当数据被分析以识别数据点之间关系时，就变成有用信息；而知识正是由认识到信息重要性分析师产生；最高一层智慧则是由对分析数据流做出最大贡献的决策产生。在从“数据-信息-知识-智慧”的层次结构（图1）中，各阶段都依赖于它之前阶段。也就是说：没有知识就没有智慧，没有信息就没有知识，没有数据就没有信息。

图1 数据的重要性

目前全球已存在超过100项数据存储或处理本地化规定，其中三分之二采用“本地存储+流动禁止”严格模式。但报告强调，政策制定者对这类监管措施的经济代价缺乏系统认知，据测算全面实施数据流动限制可能导致全球GDP萎缩4.5%，而建立开放且含保障机制的数据流通框架则有望推动全球GDP增长1.7%，这种经济权衡凸显在数字时代平衡开放与信任的关键性。

二、数据流动与监管环境演变

全球数据流动监管体系呈现碎片化特征，各国采取单边监管政策占比从2017年的35%攀升至2024年的61%。监管分歧导致云计算行业运营成本增加15-55%，威胁全球85%航空公司的票务系统兼容性。此外，贸易成本随OECD 数字服务贸易限制指数（DSTRI）上升而增加。

图2 贸易成本随着OECD 数字服务贸易限制指数（DSTRI）上升而增加

图片来源：Lpez Gonzlez、Sorescu 和 Kaynak（2023）

国际组织正通过多边机制推进规则协调，OECD于2022年通过《政府访问私人数据宣言》确立七大核心原则，要求政府访问数据必须满足法律基础、独立审批、透明度等要求，其原则与欧盟《通用数据保护条例》形成互补。

区域贸易协定成为新规则试验场，含数据流动条款的协定从2008年5项激增至2024年的29项，其中54%包含约束性数据自由流动条款。CPTPP协定创新引入“数据分级保护”机制，允许成员国对关键基础设施数据实施本地化存储。这种渐进式规则演进为构建全球统一框架提供实践基础，但数字经济体间根本利益分歧仍待解决。

三、数据监管对经济的影响

报告通过模拟不同数据监管情景，揭示数据流动限制与本地化措施对全球经济、贸易及区域发展的深远影响。在数据流动限制情景中，若全球采取“数据完全割裂”（全面禁止跨境流动），将导致全球GDP下降4.5%、出口萎缩8.5%，凸显跨境数据流动对现代经济的基石作用。而完全取消数据监管虽降低贸易成本，却因信任缺失导致全球GDP下降近1%，表明无约束数据自由化同样存在风险（图3）。

图3 不同数据监管程度对实际出口和实际GDP的影响

不同收入水平经济体影响差异显著。高收入国家在“无监管”情景中损失最大（GDP降2%），而中低收入国家通过平衡开放与信任的“中间路径”获益最多（低/中低收入国家GDP增长4%-5%）。地缘经济碎片化情景下，高收入与中高收入国家GDP损失达0.9%-1.2%，反映现有国际分工对数据互联的高度依赖。

数据本地化措施影响因类型而异。全面移除现有本地化要求仅带来全球GDP微增0.18%，但低收入国家受益显著（GDP增1%）。若全球实施“本地存储+流动禁止”措施，GDP损失达4.63%，9倍于仅针对金融、电信等关键部门限制，说明政策设计需精细化。高收入国家在严格本地化中受损最重，反映其数字服务出口依赖。

数据流动与本地化政策交互效应值得关注。本地存储要求若未配合流动限制，成本主要体现为数据管理支出增加（占企业成本11%）；而结合流动禁止则等效于数据割裂。研究强调，欧盟等区域内部数据流动未受限，缓解部分冲击，但东南亚等区域内贸易成本上升仍造成显著损失。

模拟结果指明政策选择核心权衡：过度限制将抑制经济活力，而缺乏监管框架则削弱信任机制。中低收入国家通过“开放+保障”路径实现最大增益，佐证全球协同监管必要性。研究建议政策制定者优先发展兼容性强的数据治理框架，在安全、创新与效率间寻求动态平衡。

四、政策建议与讨论

报告强调，政策制定者在数据治理中面临的核心挑战在于平衡数据开放与风险管控之间的张力。通过建立开放且有保障的数据流动框架，可在降低风险的同时释放经济潜力。此外，加强数字基础设施建设投资，特别是帮助发展中国家提升数据治理能力，以缓解因能力不对称导致的保护主义倾向。

开放与保护并重的监管框架被证明能显著促进经济收益。报告估算，若各国采纳附带保障措施的开放政策（如隐私保护协议），全球GDP可增长1.7%，出口提升3.6%。

国际合作是破解监管冲突的关键。OECD建议通过多边协议（如《亚太经合组织跨境隐私规则》）增强政策互操作性，减少企业合规成本。发展中国家需在WTO电子商务谈判中推动包容性规则，防止被美欧主导的标准边缘化。

发展中经济体的特殊需求成为政策设计的核心考量。报告指出，低收入国家因数字基础设施薄弱，更依赖跨境数据流动获取技术红利，但需防范跨国公司的数据垄断。

构建“开放且安全”的数据生态需要公私协作。报告提倡政府与企业合作开发数据共享标准（如FAIR原则），并利用区块链等技术保障跨境传输安全。

政策协调需兼顾短期成本与长期收益。尽管数据本地化短期内可保护本土产业，但长期将抑制创新——研究显示，数据限制每增加1个百分点，全要素生产率下降2.9%。

编撰：上海人工智能研究院徐燕

供稿：市统计学会

责编：薛依宜