摘要：今年的政府工作报告提出，深入实施新型城镇化战略行动和着力抓好“三农”工作，深入推进乡村全面振兴等重点任务，对做好全年工作提出了明确要求。去年底召开的中央经济工作会议明确了今年的经济重点任务，其中第六项要求“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”。

□魏守华 钱非非

今年的政府工作报告提出，深入实施新型城镇化战略行动和着力抓好“三农”工作，深入推进乡村全面振兴等重点任务，对做好全年工作提出了明确要求。去年底召开的中央经济工作会议明确了今年的经济重点任务，其中第六项要求“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”。通过新型城镇化与乡村全面振兴的有机结合，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展格局。

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求

在中国式现代化进程中，农业农村现代化一直是薄弱环节。城乡融合发展是中国式现代化在城乡建设领域的集中体现，它基于城乡共赢发展，既能推动城市发展又能加快乡村建设，从而避免城市单向度发展带来的负面影响，推动经济社会可持续发展。党的十八大以来，党中央高度重视城乡融合发展，作出了一系列重要部署，包括：党的十八大提出要“推动城乡发展一体化”；党的十八届三中全会提出要“健全城乡发展一体化体制机制”，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系；党的十九大首次提出“城乡融合发展”理念，明确要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”；党的二十大再次将“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”作为加快构建新发展格局，着力推动高质量发展的重要内容。党的二十届三中全会审议通过的《决定》对完善城乡融合发展体制机制作出了重大的战略部署，提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，要求通过统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡共同繁荣发展。这一系列的纲领性文件和政策措施旨在推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制，促进城镇化和乡村全面振兴协调推进。

面对外部压力加大、内部困难增多的复杂严峻形势，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，必须把城市与农村看成一个有机整体，建立完善的城乡融合发展体制机制。要坚持农业农村优先发展，促使公共资源向农村地区倾斜，始终将“三农”问题放在全面建成小康社会和实现社会主义现代化的首要位置；要增强城市对农村的反哺能力、带动能力，做好新型城镇化战略和乡村全面振兴战略的统筹衔接、统一部署、协同推进，逐步实现高水平的城乡一体化。贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，把握中央经济工作会议的重点任务，落实政府工作报告要求，要从健全保障国家粮食安全体制机制、拓宽农民增收渠道、发展现代化都市圈及大力发展县域经济等方面促进城乡融合发展。

健全保障国家粮食安全体制机制

统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的首要任务是健全保障粮食安全体制机制。洪范八政，食为政首。一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而掌控经济社会发展的大局。从实际国情来看，我国粮食供需处于紧平衡态势。早在2013年习近平总书记就指出，虽然我国粮食生产连年丰收，但这就是一个紧平衡，而且紧平衡很可能是我国粮食安全的长期态势。2022年，习近平总书记进一步强调，在粮食安全这个问题上不能有丝毫麻痹大意，不能认为进入工业化，吃饭问题就可有可无，也不要指望依靠国际市场来解决。党的二十大报告强调，全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，要求健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。中央经济工作会议再一次将确保国家粮食安全放在统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的首要位置，提出“严守耕地红线，严格耕地占补平衡管理”“抓好粮食和重要农产品稳产保供，提高农业综合效益和竞争力”“保护种粮农民和粮食主产区积极性，健全粮食价格形成机制”三项有关农业发展和粮食安全的政策内容。今年的政府工作报告再次强调，持续增强粮食等重要农产品稳产保供能力，并把之作为着力抓好“三农”工作，深入推进乡村全面振兴的首要任务。

无农不稳，无粮则乱。农业是国民经济的基础，而农村是粮食生产的主阵地。健全保障国家粮食安全，一是严守耕地红线，严格耕地占补平衡管理。根据中办、国办出台的关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见，落实新一轮国土空间规划明确的耕地和永久基本农田保护任务，全国耕地保有量不低于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不低于15.46亿亩。二是加快健全种粮农民收益保障机制。种粮农民的收益保障直接关系到农民的实际收入和粮食生产的稳定性。必须推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平，完善价格、补贴、保险“三位一体”的政策体系，提高农民种粮积极性。三是在粮食主产区的利益补偿上迈出实质步伐。我国现行粮食主产区的利益补偿主要集中在纵向的利益补偿上，通过中央财政对主产区的奖励和支持，来调动地方政府重农抓粮的积极性。然而，保障国家粮食安全是粮食主产区、主销区和产销平衡区的共同责任，仅依靠中央政府的财政转移支付是不完善的，还应建立起粮食产销区省际横向利益补偿机制，推动粮食产销双方共同承担粮食安全责任，更好地保障国家粮食安全。因此，今年的政府工作报告明确启动中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，加大对产粮大县支持，保护种粮农民和粮食主产区积极性。各地区都要扛稳保障国家粮食安全责任，共同把饭碗端得更牢。

千方百计拓宽农民增收渠道

新型城镇化旨在解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，以人为本是其本质特征，也是新型城镇化的最终目的与根本手段。党的二十届三中全会强调“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”。因此，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的出发点和落脚点均要放在维护农民群众根本利益上，最直接的手段就是拓宽农民增收渠道。

党的十八大以来，党中央始终坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。党的十九大指出，实施乡村振兴战略要坚持农业农村优先发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。党的二十届三中全会通过的《决定》明确提出“完善强农惠农富农支持制度”，要求壮大县域富民产业，培育乡村新产业新业态。今年的政府工作报告再次强调，要完善强农惠农富农支持制度，千方百计推动农业增效益、农村增活力、农民增收入。由此可见，以造福农民群众为重要目标，因势利导、因地制宜、分类施策，充分释放新型城镇化的巨大内需潜力，促进农民持续增收，已经成为党和国家推进新型城镇化建设、促进城乡融合发展的共识。

丰富乡村产业发展形态，健全乡村产业体系。农村产业结构单一、产业竞争力较弱以及农产品附加值较低，是造成农民收入不高且不稳定的重要原因。因此，要完善农村产业结构，促进农业多环节增效，农民多渠道增收。如：通过壮大农产品加工业，提高农产品加工转化率，增加农产品的附加值；通过立足当地资源优势和产业基础，深度拓展乡村特色产业，以产业链辐射带动乡村经济发展；通过打造美丽乡村，发展乡村休闲旅游业，拓展农业功能、发掘乡村价值。

有效利用电子商务推动农副产品生产基地的发展。农村电商能帮助农产品打破地理限制，使农民能直接将农产品销售给消费者，降低交易成本，增加农民收入；还能带动物流、包装、营销等相关产业发展，为农村地区创造新的就业机会。因此，农村地区要把握好数字经济红利，有效利用电子商务拓宽农民增收渠道。如：加强农村地区的网络基础设施建设，确保乡村地区有稳定的网络连接；建立培训中心或与高校合作，培养农村电商人才；建立高效的物流和配送体系，解决农村电商“最后一公里”问题；鼓励采用“电商企业+合作社+农户”等新模式，完善农产品产业链。

切实保障农民基本权益，实施农业转移人口市民化行动。随着城镇化进程的加快，越来越多的农业转移人口进入城市，对这些农业转移人口的市民化是保障他们在城市安心工作、稳定就业的根本。这需要进一步深化户籍制度改革、健全基本公共服务制度、完善农民工就业支持体系，如：促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口进城落户；在教育、医疗、住房等方面，提供与城镇居民同等的待遇，帮助他们融入社会，提高生活质量；加强农民工劳动权益保障，帮助农民工职业技能提升、完善农民工工资支付监测预警机制等。

以城市群、都市圈为依托

推进以县城为重要载体的城镇化建设

县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。为了适应就近城镇化的发展要求，党的二十大进一步强调“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。今年政府工作报告明确提出深入实施新型城镇化战略行动，要求加快补齐县城基础设施和公共服务短板，大力发展县域经济，提高城乡规划、建设、治理融合水平。

县城作为衔接城市和乡村的桥梁，能有效支援城市和服务乡村，对构建新型工农城乡关系意义重大。据全国人口普查数据显示，2010—2020年县城和县级市城区常住人口增长超30%，是吸纳农业转移人口的重要载体。从空间区位看，县城既能满足农业转移人口就业问题、提高农民收入，又能够确保其近距离返乡。从城乡融合角度看，县城内部城乡间的文化特征、生活习惯、语言等差距不大，农业转移人口融入所需时间较短，符合目前众多兼业农民融入城镇的客观现实。因此，增强城镇综合承载能力，以县域为基本单元推进城乡融合发展，是统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的重要途径之一。

目前，我国县域经济的发展虽取得了一定的成绩，但同时也存在一些不足。比如：县域经济规模跨度较大，头尾部县域经济规模差异显著；部分县域工业结构较为单一，农业产业化不足，产业梯次不健全，抗风险能力弱；一些县市交通基础设施不完善，物流成本和商务成本较高，发展条件处于相对劣势。以县城为载体推进城镇化建设，需加快补齐县城的这些发展短板，增强城镇综合承载能力，如完善产业结构、强化产业发展人才支撑、改善交通基础设施、提高公共服务水平。具体而言：一是以产业发展带动县城发展。重点推动传统农业向现代农业转型升级，加强对农业科技的投入，从而释放现代农业的经济价值；同时，要促进产业融合发展，通过承接东部产业转移，推动节点城市提升产业和人口承载能力，优化县城产业结构和人口结构。二是强化产业发展人才支撑。劳动力缺乏必要的技能和专业知识，难以适应新型工业化需求。要根据本地产业发展情况设立相关专业的职业院校，以技能教育支撑新型工业化发展。三是加快补齐县城交通基础设施和公共服务短板。要畅通对外连接通道，提高县城与周边大中城市互联互通水平，还要推动城镇基础设施和公共服务向乡村延伸，促进县乡村功能衔接互补。

当然，在以县城为重要载体的城镇化建设中，要以城市群、都市圈为依托。中央经济工作会议将发展现代化都市圈、提升超大特大城市现代化治理水平与大力发展县域经济作为有机整体。今年的政府工作报告也提出，发展现代化都市圈，提升超大特大城市现代化治理水平，促进大中小城市和小城镇协调发展。可见，中小城市、县域经济的发展离不开中心城市的辐射带动，而中心城市的优化提升同样离不开中小城市、县域经济的分工配合。中心城市与周边中小城市需要形成明确的产业分工体系。前者聚焦核心功能定位，而后者发挥比较优势、主动承接产业转移，形成“总部+基地”“研发+生产”“服务+生产”等协作关系，构建以城市群和都市圈为依托、以县城为城镇化重要载体的城乡融合发展格局。

来源：大河网