摘要：2024 年9 月22 日联合国通过《全球数字契约》（GDC）这一里程碑式文件，进一步推动了全球网络治理的范式转变。浙江传媒学院新闻与传播学院助理研究员钟祥铭和浙江大学国际传播研究中心执行主任、乌镇数字文明研究院院长方兴东在《传媒观察》第11期刊文认为，GDC
编者按：2024 年9 月22 日联合国通过《全球数字契约》（GDC）这一里程碑式文件，进一步推动了全球网络治理的范式转变。浙江传媒学院新闻与传播学院助理研究员钟祥铭和浙江大学国际传播研究中心执行主任、乌镇数字文明研究院院长方兴东在《传媒观察》第11期刊文认为，GDC 进程中的一大亮点，就在于在联合国机制下重新协调多方模式和多边模式的关系。新的历史时期，如何调和政府与非政府、旧有利益方和新利益方之间的关系，确保“开放、基于共识、自下而上、自愿”的多方模式的有效性，成为影响GDC 成效的关键。多方模式与多边模式的冲突，源自权力的重新配置，反映了全球网络治理的深层次矛盾。GDC 进一步催化了多方模式与多边模式的冲突，但也可能成为推动两者协同互补、开启全球网络治理新时代的一个契机，也为中国参与国际网络治理提供了新的路径。
2024年9月22日，为期两天的联合国未来峰会在纽约联合国总部开幕。约130位国家元首和政府首脑出席峰会，并通过了里程碑式的成果文件——《未来契约》及其附件《全球数字契约》（GDC）和《子孙后代问题宣言》，承诺开启多边主义新纪元。其中，最终通过的GDC在原则的第一条指出：“所有国家和其他利益相关方的包容性参与是本契约的基石。”这也标志着联合国首次改变传统的以政府为主体的多边模式，全方位拥抱多利益相关方模式（Multi-stakeholder，下文统称为“多方模式”），来试图推动一项可能改变全球网络治理格局和数字时代进程的全球性契约。随着契约的通过，未来几年或几十年将面对的重大挑战是如何把GDC的原则转化为实践。
全球数字契约与多方模式的“志同道合”
传统社会治理和全球治理，与大众媒体主导的“大教堂模式”相呼应，构建的是一种自上而下、层级制的社会治理体系。而互联网除了由TCP/IP为核心的元架构所奠定的一系列技术创新和传播创新，也与生俱来地创造了一种符合其自身发展与创新的多方治理模式。尤其是技术社群、学术界、民间社会（civil society）、私营企业等非政府行为体，成为多方模式的关键性一方。而合法垄断公权力的政府，除了制定公共政策之外，始终未能成为全球网络治理的主导性力量。GDC由以主权国家为核心的联合国发起，即便高举多方模式的旗帜，但依然难以掩盖其根深蒂固的政府主导的多边模式。可以说，多边模式和多方模式的冲突，贯穿GDC的整个推进过程。
多方模式占据着互联网治理演变史的核心位置，代表着一种解决问题的路径或原则，具有多种实践形式，而非直接解决方案。多方模式通常被定义为，解决全球公共问题时应由包括国家、非政府组织、企业和其他团体在内的所有受其影响的行为者共同参与。作为对传统国家中心治理模式的重要补充，它提供了一个更为灵活和包容的框架。更重要的是，“人们已经认识到，让所有利益相关者参与进来是处理21世纪与互联网相关的全球问题的正确方法。”
多方模式因其能够适应快速的技术变革并应对复杂的治理挑战而受到赞誉。它支持并保护了互联网的核心价值，如去中心化、互操作性和包容性，并且有潜力作为管理其他全球问题的模板，因此被广泛认为是互联网治理的最佳方式。然而，未能解决隐私和国际法规等更广泛的社会和法律规范问题，民间社会与私营部门参与中存在的合法性和问责制问题等，被认为是多方模式面临的重大挑战。各利益相关方之间的权力不平衡，特别是资源充足的私营部门实体与资源匮乏的民间社会之间的权力不平衡，削弱了多方进程的有效性。此外，多方对话缺乏实质性结果，讨论往往无法转化为可操作的政策，以及其日益复杂和官僚化趋势等问题的存在，多方模式被赋予的增强全球代表性、民主化治理并产生优质结果的期望，往往难以实现。
国家间通过利益交换形成有限共识，发达国家通过多方治理实践，反向形成“去国家”和“去政府”的治理幻想。随着多边力量在互联网治理中的作用逐渐增强，各国通过国际组织和多边协议推动互联网治理的国际化，形成了多边与多方治理模式并存的局面。也正如温顿·瑟夫（Vint Cerf）等人所认为的，由于互联网的动态性，它可能永远无法达成一种永久的解决方案，但持续的对话和在治理“争斗”中的参与意愿至关重要。互联网治理是一个共同的责任，需要所有利益相关方的合作、理解和妥协，以维持和增强互联网对全人类的实用性。
多方模式在实践中所面临的权力不平衡、合法性和问责制问题等挑战和争议，反映了现实语境中权力的复杂动态。多方模式虽然灵活、包容，但其在治理有效性和公平性方面的缺陷也显示了权力再配置过程中的新矛盾。特别是在GDC的推进过程中，多方与多边两种模式之间的冲突，进一步展示了现实中的权力博弈和治理演变。
冲突全面爆发：公开信中多方模式的力争
2023年5月24日，35个民间组织致信GDC共同协调员，敦促他们确保民间社会在讨论中的有效参与，并对GDC进程中民间社会的有意义参与度被降低表示担忧。他们希望在GDC进程中获得更大、更有效的参与权，并呼吁联合国确保公平、公正的讨论机会。此后的6月13日、8月21日，ICANN、APNIC、ARIN等互联网基础资源管理机构就GDC制定发表了公开意见。互联网创始人温顿·瑟夫等人也一直活跃在IGF等各活动场合，强调多方模式的重要性，并推动IGF在GDC制定和未来实施、审查中发挥更大作用。
相较于之前的尝试，2024年7月1日的公开信几乎成为GDC走向最终定稿前的一次关键表达。当然，此举的目的并不是要阻止GDC的通过，而是尽最大努力为多方模式争取更大的发挥空间。这种努力是有价值也是有成效的。第二次修改稿（Rev.2）在“互联网治理”部分，强调多边模式和多方模式都具有重要作用，还特别提及2014年互联网治理全球多利益相关方会议（NET mundial）提出的互联网治理进程原则。显然，联合国层面并不希望互联网关键机构和互联网先驱们站在自己的对立面，更不愿意形成不可调和的“两军对垒”局面。双方在关键问题上的某种共识对进程的顺利推进至关重要。
但正如公开信中所表示的，在互联网的发展进程中，有关方面曾试图采取等级制的管理模式来应对技术问题，这种尝试引起了公众的担忧——人们担心，这种做法可能会破坏互联网的基本架构。特别是，GDC中提出的一些建议可能会被解读为推动更加集中化的管理。如果这些建议最终被采纳，或将对互联网的开放性产生不利后果，进而对全球经济和社会发展产生影响。此外，公开信还提到GDC制定过程主要采用国家间的多边协商模式，除了一些高层次的磋商会议外，包括互联网技术标准制定者和技术社群在内的非政府利益相关者参与的机会非常有限。这种参与方式的局限性，也引起了人们的关注和讨论。
公开信的签署者最在意的事情是，GDC启动的过程会不会无意中侵蚀全球互联互通和信息的自由流动。尽管温顿·瑟夫曾提到，向国家监管的转变在某种程度上可能不可避免，但这并不意味着多方参与的机制应被削弱。相反，GDC的后续程序更应强调多方模式的价值，确保各方的平等参与。
事实上，目前主导联合国互联网治理的全球讨论与框架制定进程与参与公开信的很多人员，是相互重合的。而这些机构和个人在过去几年中，也非常积极踊跃地通过参与大量非正式磋商、深入讨论和书面提交来为GDC做贡献。因此，这一场冲突与其说是一场对决或者决裂，不如说更像是一种双方通过更剧烈的冲突和博弈达到更好“磨合”与“协商”的过程。但是，历史进程浩浩荡荡，范式转变势在必行。公开信承认：“政府需要参与数字和网络治理，以应对这一全球体系的许多滥用行为，但我们的共同责任是维护自下而上、协作和包容的互联网治理模式，这种模式在过去半个世纪里为世界服务。”政府在网络治理和数字治理中更大程度的主导作用已成为不可阻挡的趋势，这与互联网的发展进程、全球社会的挑战，以及时代背景的巨大转变密切相关。然而，多边模式的主导地位并不意味着排斥多方模式。相反，多方模式需要在为自身争取利益和空间的同时，正视其面临的问题和挑战。为此，尊重并吸纳多方模式，并与多边模式有机结合，是实现有效治理的关键。
最终通过的GDC文件确认了互联网治理必须继续具有全球性和多利益相关方性质，肯定了互联网治理论坛作为讨论互联网治理问题的主要多利益相关方平台的重要性，赋予了各利益相关方在治理中的应有地位，通过加强多边与多方的协作，实现GDC设定的目标。
多边与多方模式的博弈：冲突与互补
近年来，政府在数字治理中的作用愈加突出，不仅体现在全球大国的政策制定和执行中，也在其他国家和国际机制的行动中体现出政府对于平衡数字技术发展与潜在风险的强烈介入。这种趋势反映了各国政府在应对数字时代的复杂挑战时，逐渐加强的政策干预和多边机制的主导作用。多方模式被描述为“开放、基于共识、自下而上、自愿”的治理模式，更强调广泛的社会参与和灵活性。但面对数字时代的新兴风险，多方模式往往难以有效应对快速变化的技术挑战和治理需求。尽管多边和多方模式在治理方式和权力分配上确实存在紧张关系，但在全球数字治理的实际操作中，两者之间的互动往往呈现为博弈与调整的过程，而非完全不可调和的冲突。
虽然多方模式面临各种挑战，但这些挑战并不能否认多方模式机制本身在促进广泛参与和多元利益表达中的价值。相反，这正说明了在互联网发展和治理中，需要在多边模式的框架下，结合多方模式的机制，才能更全面和有效地应对复杂的问题。因此，尊重并吸纳多方模式，并与多边模式结合，是联合国的明智且现实的选择。但对于多方模式来说，联合国主导的机制，即便在开放吸纳多利益相关方的过程中，仍然很难完全摆脱其多边模式的基本属性；同样，多方模式即使在广泛接纳多边模式中政府角色的情况下，也难以彻底改变其独有的特质。如何在这两种不同机制之间实现优势互补，避免潜在的抵触与冲突，是一项复杂且充满挑战的任务。
当前多方模式面临的危机，与多边模式所遭遇的巨大挑战，形成了某种程度的共鸣与共振。自上而下的权力运作方式（多边模式）与自下而上的治理实践（多方模式）之间的冲突，是权力结构中的内在矛盾。多方模式面临的困境在于，虽然它提倡去中心化和包容性，但在实际操作中却难以摆脱权力控制的影响，这种矛盾最终导致了其有效性危机。而通过国际法、外交协议和全球机构（如联合国）来规训各国行为的多边模式传统，在当今全球化和数字化时代也面临着严峻挑战。特别是在应对如气候变化、网络安全等跨国问题时，国家主导的多边机制常常显得力不从心。这导致了全球网络治理中的执行困境，国家之间的权力竞争和利益冲突使得多边模式难以形成统一的行动力。多边模式过于依赖国家作为主要行为体，而忽视了其他非国家行为体（如跨国企业、国际非政府组织）的作用，也使得多边模式在应对全球网络治理时显得僵化和迟缓。
多边模式和多方模式新的未来，与整个人类社会信息传播模式的变革直接相关。人类社会正在进入全新的大教堂模式和大集市模式融合互补的新时代。最契合大教堂传播模式的多边模式，与最契合大集市传播模式的多方模式，谁也难以独自有效构建治理机制，而只有因地制宜，因时而异，通过多边模式和多方模式的融合与互补，有效的治理机制才能得以形成。数字时代这种人类社会新的发展形势和环境，多方模式和多边模式必须相互适应，相互调整，相互妥协，相互合作。
超越多方与多边的二元对立：开启混合模式新未来
不可否认，最近10年随着数字技术普及的不断深入，多方模式并没有与时俱进，跟上数字时代的发展步伐。多方模式的坚持者在一定程度上将多方模式意识形态化为一种对抗国家主权的全球主义倾向，一种最能体现民主性和包容性的治理方式，以及对技术中立和开放性的绝对信仰。然而，这种意识形态化使得多方模式的倡导者在治理过程中过于关注程序的民主性和形式的平等，而忽略了实际的权力分配和利益冲突，可能会强化既有的全球互联网治理秩序，而非真正推进公平和正义的全球治理，这反而使多方模式的生存空间不断受到挤压。与早期持续不断的开创性一样，多方模式唯有更大胆地持续创新，才能继续保持独特的生命力。
毫无疑问，随着互联网深入社会，直接主导人类生活方式和社会运行方式，互联网发展已经度过单纯技术维度的纯真时代，而走向与社会全面融合的新阶段。与此同时，与互联网相伴而生的多方模式，也将告别长期的理想主义主导的纯粹阶段，而不得不进入一个与现实世界全面融合的新阶段。这就意味着多方模式和多边模式必将走向你中有我、我中有你的复合模式。也就是说，未来主流的治理模式，往往是多方模式中综合了多边模式，而多边模式中包含多方模式。正如联合国这一轮GDC的努力，既是对数字领域的一次治理挺进，也是联合国本身旧有机制和模式所作的一次更新与变革之尝试。
作为多方模式长期的拥趸，米尔顿·穆勒也认为我们已经到了告别“原教旨”的多方模式的时候：“从2004年到2016年，多方这一修辞帮助有效削弱了民族国家对数字治理的垄断。为此，我们欠它一个美好、热情的告别吻。但我们确实需要说再见。十年过去了，多方的修辞不再是一个有效的动员比喻。它没有告诉我们该治理什么，不该治理什么，或者如何治理。它也回避说清楚互联网社区自治和传统国家治理之间的关键区别。”简言之，多方模式与多边模式的对立需要被重新审视和超越。
超越二元对立的关键在于承认全球网络治理中权力的多层次性，需要在不同层次的权力网络中实现动态的协同，在自上而下的规训和自下而上的自我治理之间找到平衡。这意味着，不仅要利用国家和国际组织的规训力量来确保全球网络治理的规范性，还要鼓励非国家行为体和地方性力量的自主参与和自我管理。即通过权力的流动和再配置，形成一种既能够维持全球秩序，又能激发各层次参与者自主性的治理模式。在新的混合模式的构建中，抵抗与适应是不可避免的双重过程。这种抵抗并非消极，而是通过持续的博弈与协商，推动全球网络治理模式的进化。它将不断适应新的国际形势和技术变化，同时在抵抗传统模式的僵化与局限的过程中，逐步确立自己的合法性和有效性。
GDC开启全球网络治理新时代，多方模式并不会因此消退和退场，而是将更加深入且全面地融入多边模式之中。数字时代已经全面到来，人类通过技术重大变革给自身掀起了一场又一场的风暴，而人类最终需要在自己制造的风暴中继续安身立命。单一的治理模式都独木难撑，墨守成规的治理机制也难以为继，唯有开放式地创新更多的治理模式，才能迎来一个全新的秩序。
（载《传媒观察》2024年第11期，原文约16000字，标题为《全球数字契约>与多方模式新纪元——探究全球网络治理基础性机制的范式转变与逻辑》。此为节选，注释从略，学术引用请参考原文。“传媒观察杂志”公号全文链接：https://mp.weixin.qq.com/s/wzh5X1JhiO3dg2J5Fihn6w。）
来源：紫牛号精选