拒绝“同床异梦”：大国何时采取秘密行动？| 国政学人

摘要：来源：Cullen G. Nutt, “When Do Great Powers Employ Covert Action?” Security Studies, 2025, online published,

拒绝“同床异梦”：大国何时采取秘密行动？

作者：Cullen G. Nutt，美国海军学院政治学系助理教授，研究兴趣为国际政治中的秘密行动。

来源：Cullen G. Nutt, “When Do Great Powers Employ Covert Action?” Security Studies, 2025, online published,

导读

大国何时对其盟友采取秘密行动，例如干预选举或煽动政变？现有研究认为，当目标国在意识形态上与干预国相对立或目标国内部的权力竞争者愿意与干预国合作时，干预国会采取秘密行动。但我们却可以频繁发现美国秘密干预意识形态相近的盟友，以及目标国内部权力竞争者即使不与干预国合谋，秘密行动仍然成功进行的情况。

对此，本项研究提出了大国对盟友未来结盟的怀疑与采取秘密行动之间的因果关系，即大国一旦担心盟友可能会在结盟关系上动摇，就有动机采取秘密行动。秘密行动可以避免疏远盟友，减少让步的风险和成本，并且可以利用结盟关系中的诸多优势，成为大国阻止盟友脱离联盟的重要策略。本研究考察了美国在冷战期间对盟友的秘密行动，支持了所提出的论点。

本项研究的贡献在于：（1）加深了我们对国家约束战略的理解；（2）指出联盟合作如何使国家更容易受到其盟友秘密行动的影响，扩充了对联盟管理问题的理解。（3）利用大量一手和解密资料，完善了美国对盟友秘密干预的资料库。

大国的秘密行动

秘密行动是指旨在影响国外事件的国家活动，其秘密的方式使采取行动的国家能够避免对该活动承担任何责任，或至少能够合理地否认责任。

国家采用的秘密行动策略分为三类：秘密政治行动、准军事秘密行动和秘密宣传。在秘密政治行动的范畴内，各国可以向政治团体提供资金或建议。或者干预国可能会贿赂他们希望增强其影响力或希望操纵其行为的关键人物。准军事秘密措施需要干预者参与秘密使用武力。秘密宣传涉及秘密尝试操纵其他国家领导人或公民可获得的信息。

本项研究仅考察大国的秘密行动，排除了实力较弱国家的行为。尽管弱国同样有动机以秘密行动应对结盟的不稳定性，但他们往往缺乏有效行动的能力。

以秘密行动应对关于结盟稳定性的怀疑

迈克尔·波兹南斯基（Michael Poznansky）的研究指出，当干预者表示担心目标国家的政权类型未来会从民主转变为专制时，民主国家会转向对其他民主国家采取秘密行动。干预者对未来发展的评估确实推动了大国决定采取秘密行动。在此基础上，本项研究提出干预者对盟友未来结盟稳定性的评估是大国对其盟友采取秘密行动的重要驱动力，超越了政权类型的限制。

结盟稳定性（alignment stability）是指一个国家对盟友未来结盟的确定性水平。当一个国家有信心其与盟友在未来将继续保持盟友关系时，就会对结盟稳定性进行评估，反之当一国对盟友的未来是否还会继续与其结盟产生怀疑时，就会对结盟不稳定性进行评估。具体来说，对结盟不稳定性(alignment instability)的评估包括一个国家“去结盟”（即脱离联盟转为中立）或重新结盟（转为竞争对手的联盟）的可能性。

对结盟不稳定性进行评估的国家考虑了损失的可能性。这是将各国对结盟的怀疑与其使用秘密行动联系起来的根本驱动力。盟国通过聚合军事能力、提供军事基地设施以及与大国协调国内外政策来为大国服务。因此，大国担心失去盟友会损害大国的安全或削弱大国追求其目标的能力。

据此，作者提出了研究假设：当各国做出与盟友的结盟不稳定性评估时，他们更有可能对该盟友采取秘密行动。

作者具体论述了结盟不稳定性的评估导致秘密行动的三种逻辑，这三种逻辑又可以根据其理论基础分为两类：基于联盟约束战略的秘密行动和基于预防性动机的秘密行动。

（一）基于联盟约束战略的秘密行动

泉川康弘(Yasuhiro Izumikawa)提出了联盟的约束战略，用于描述当面临对手的“楔子”策略时，国家应对盟友背叛危险的策略。泉川将约束战略分为“强制约束”和“奖励约束”，其中强制约束表现为剥夺目标国家积极重视的东西以加强盟友的忠诚度，奖励约束表现为向目标国家提供奖励，以加强盟友的忠诚度。

相应地，第一种理论逻辑基于强制约束。秘密行动可以通过秘密地剥夺目标国家积极重视的东西，一方面实现了施压与约束，另一方面又避免了公开胁迫导致盟友疏远的问题。

第二种理论逻辑基于奖励约束。秘密行动可以通过秘密地为目标提供奖励，以此重塑盟友的偏好，而避免像通常的奖励约束一般向盟友做出代价高昂且冒险的让步。

（二）基于预防性动机的秘密行动

根据 Lindsey O'Rourke 的研究，各国有时出于预防性原因进行秘密政权颠覆活动，其原因与预防性战争背后的原因相吻合：各国担心未来解决某种情况的成本会比现在更高。因此，当国家对盟友的任何转变、无论是转向中立还是敌对联盟表示怀疑，都会促使它们对其盟友采取预防性行动。

基于预防性动机的秘密行动的可行性在于联盟内的密切合作形成的防御优势（defense advantage），具体表现在三个方面：

第一，与目标国结盟的大国更容易否认自己的秘密行动。由于他们在彼此的领土内部署了相当数量的人员，并且经常与对方会面，因此大国可以更容易地将其秘密活动掩盖在联盟正式活动的外衣之下，从而降低了该国的反对者发现其行径并试图采取对策的可能性。

第二，大国在盟国中培养了一个巨大且稠密的本地信息和联系来源网络。大国及其盟友在一系列领域进行合作，从军事规划和部署到情报收集，从外交到贸易和经济。这些活动使他们能够与各种当地参与者建立联系。这些来源提供了有关盟国内部情况的信息，大国可以凭此识别秘密行动可能的合作者和实施者。

第三，干预国的秘密行动即使被目标国政府内部人员发现，也可能会得到一定的同情。即使目标国内部有人怀疑或察觉到其盟友在做什么，他们也可能在非正式的基础上倾向于睁一只眼闭一只眼。

变量测量

国家的结盟稳定性评估本质上是感知性的，因此，本项研究主要根据大国领导人的言论证据来衡量这些评估，其次是考察政策制定者对盟友稳定投入了多少注意力和开展了多少讨论。

当下面两个条件存在时，编码为结盟稳定性评估（assessing alignment stability）。首先，当最高政策制定者以口头或书面的形式表示他们相信与目标国的结盟将持续存在时。其次，如果从政策制定者的声明和行动中可以清楚地看出，他们认为盟友未来保持忠诚是理所当然的。

当下面两个条件存在时，编码为结盟不稳定性评估（assessing alignment instability）。首先，多个最高决策者对与目标国的结盟是否会持续表示或暗示重大怀疑。在这里，决策者必须对与盟友的未来结盟表示明确怀疑，而不仅仅是存在潜在担忧。其次，决策者用于评估形势的时间和其他资源有所增加。这可以防止决策者表达的怀疑不真诚，或者高层决策者实际上对形势的解释存在分歧。

案例选择：美国对其盟友的行为

为了检验提出的假设并考虑其他竞争假设，作者研究了1947年冷战开始至1980 年期间美国对其盟友的行为。原因有三：首先，美国政府出版了权威的Foreign Relations of the United States，涵盖了截至 1980 年底的美国与其大多数盟友的关系。该卷以及其他解密文件提供了美国评估的全面记录。其次，美国在此期间的决策对于国际政治具有重大意义。第三，关于秘密行动驱动因素的现有研究同样考察了这一时期。这提供了一个机会来仲裁本研究的假设与竞争假设。

作者总共确定了113 个案例。其中，有84例的结盟稳定性评估和 29 例的结盟不稳定性评估。在结盟不稳定评估的案例中，有26起美国采取了秘密行动。在结盟稳定性评估的案例中，有72起美国均未采取秘密行动。因此，研究假说解释了约87%的研究案例。

案例检验：美国对葡萄牙结盟不稳定性的评估（1974-1975）

（一）背景：美国与葡萄牙的联盟

从 1951 年加入北约开始，葡萄牙就与美国密切合作。它为美军在亚速尔群岛提供了重要的基地。1970 年代初期，进步派军官成立了“武装部队运动”(AFM)地下政治团体。1974年，AFM推翻葡萄牙的军事独裁政府，成立看守政府。

（二）美国做出结盟稳定性评估，但表达了日益增长的担忧

政变后，美国官员最初并不认为有理由担心。葡萄牙作为美国盟友的地位似乎是稳固的。美国也没有发起试图暗中影响葡萄牙的事件。但在，1974年的6、7月，美国对葡的形势评估出现变化。一是葡萄牙领导人私下请求尼克松帮助打击葡萄牙的共产主义活动，二是AFM拥立被美国视为亲共分子的政治家出任首相。尽管此时美国尚未评估葡萄牙的结盟是否不稳定，但在福特上台后，秘密行动计划越来越多地被纳入对葡政策的讨论中。

（三）美国做出结盟不稳定性评估并采取秘密行动

1974年10月，在经历数月的担忧之后，美国领导人对与葡萄牙的结盟稳定性表示怀疑。基辛格在给福特的一份备忘录中说：“AFM的一些成员希望看到一个更加中立，与美国和北约的联系不那么紧密的葡萄牙。”对此，福特命令CIA采取行动——相关委员会批准了“葡萄牙政治行动”计划。该计划旨在维持葡萄牙政府的稳定，这将允许美国继续使用亚速尔群岛基地，并尊重葡萄牙在北约的成员身份。

首先，美国在 1975 年春季大选前进行了长达数月的干预活动。美国CIA通过德国社会党向葡萄牙社会党输送资金，以帮助这一支持加入北约的政党在选举中获胜，阻止葡共上台。其次，美国鼓动AFM内部的分裂，通过金援亲北约派军官，打击亲共军官。8月，在美国中情局的协助下，AFM 中的亲北约派成功地将亲共军官赶出了军政府。

（四）美国采取秘密行动形式的考量

首先，避免疏远葡萄牙的精英与民众。1975 年 3 月，鉴于军政府内左翼的影响力不断上升，基辛格要求重新制定美国对葡政策。国务院在相应报告中表示，不建议美国在短期内采取经济制裁，认为此举会适得其反地增强激进派力量、削弱温和派地位。

其次，避免过多让步，压缩亲共力量借机壮大的空间。美国领导人担心，支持包括葡共在内的军政府会对北约的凝聚力产生损害。此外，如果葡国改弦更张，经济援助可能会付诸东流。1974 年 10 月福特在会见葡总统Costa Gomes时阐明了美国的担忧，“我们就是不能容忍北约本身的共产主义”。1975年上半年，美国向葡萄牙提供了 3500 万美元的象征性经济援助。

最后，美国可以利用盟友关系之便进行预防性秘密行动。在1974年9月的秘密行动计划中，中情局表示在葡共掌权之前采取行动是必要的。到 10 月，基辛格表示改变美葡结盟的势力可能会试图在美国之前采取行动。此外，根据解密文件，美国官员显然知道谁控制了葡萄牙情报机构以及他们的政治倾向。在1975 年 3 月之前，陆军 J-2 控制着政府的情报活动。美国认为这令人鼓舞，因为该部队是“亲西方的”，不包含亲共的军官。

结论与启示

本研究认为：面对对盟友未来结盟的怀疑，大国更有可能采取秘密行动。经过对 1947 年至 1980 年间美国对其盟友行为的案例检验中，本文的假设得到了强有力的支持，解释了约 87% 的观察结果。

本研究在解释大国为何采取秘密行动之外，还发现了一个新的“联盟困境”——与大国结盟的国家更易受到大国的秘密行动干预。如果该国试图逃离该联盟，那么会遭到大国秘密干预而难以逃脱；如果该国希望减少与大国的合作以降低被秘密干预的风险，那么联盟的安全功能则遭到削弱。因此，未来的研究可以针对如何平衡对盟友的需求与防止被秘密干预的风险进行探索。

此外，对结盟不稳定性的评估并不是大国采取秘密行动的唯一动因。牵连风险和核扩散问题同样会引发大国秘密干预，如何厘清这些因素之间的关系也是未来研究议程的一部分。

最后，关于理论适用性的问题。该理论是否适用于美国之外的大国？该理论是否适用于两极体系之外的体系环境？这两个问题同样值得未来进一步的研究。

词汇积累

Covert Action

秘密行动

Alienate

使疏远，离间

Jeopardy

危险，危险境地

译者：饶趋，国政学人编译员，南开大学周恩来政府管理学院。

校对 | 余嘉荣

审核 | 李源