摘要：社会治理的重心向基层下移，发挥城乡社区的治理力量，是推进社会治理现代化的基本要求。但是在“下移”的改革实践中，责任和事权向基层扎堆转移，使得基层陷入了权力有限但责任重大的结构性困境，为基层治理效能打上了问号。基层作为政策执行的“最后一公里”，承载着上级部门与人
社会治理的重心向基层下移，发挥城乡社区的治理力量，是推进社会治理现代化的基本要求。但是在“下移”的改革实践中，责任和事权向基层扎堆转移，使得基层陷入了权力有限但责任重大的结构性困境，为基层治理效能打上了问号。基层作为政策执行的“最后一公里”，承载着上级部门与人民群众的双重期待。然而基层单位人力、物力、财力以及权力有限的现实，使得一些基层单位长期处于工作干不完、干不好的状态，形成“小马拉大车”的结构性困境。
小马硬拉大货车，力不从心难停歇。想要提高基层治理效能，首先要面对这一难题。近日，廉政瞭望·官察室记者采访了四川、福建、上海等地基层干部，他们在基层繁重任务中的真实心声与所见所闻，让 “小马拉大车”问题的根源与困境更加清晰可辨。面对权责失衡、资源错配带来的现实挑战，我们看到基层治理体系在效能提升、机制优化上的迫切需求。
四川某开发区村“两委”，梁诗琪与同事处理不同内容的群众工作。
“马车”超载：千线难穿一根针
“俗话说‘上面千条线，下面一根针’，但有时候一个针眼真插不进去这么多线。我们这些‘小马’也想拉动‘大车’，但货物超载，不是我们不想拉，是实在拉不动。”
在四川某开发区的一片田野边，记者见到了村“两委”干部梁诗琪。梁诗琪曾在企业工作，因出于照顾小孩等家庭需要，她在几年前辞去了企业工作成为了一名村干部。一开始，梁诗琪以为村上离家近，工作比企业轻松，方便照顾小孩，但几年下来她体会到，村上的工作并不是许多人所认为的那么“清闲自在”。
记者了解到，梁诗琪所在村包括网格员在内一共有12名工作人员，其中9名村“两委”干部，这些人要承接执行或辅助配合上级各部门下派的各类任务，涵盖党建、民政、卫生、教育、农林渔业等多个方面。梁诗琪以自己负责的党建宣传工作为例，介绍自己平时需要负责党组织建设、理论政策宣传、优秀党员事迹传播、党纪党规以及廉政宣传教育、居民参与动员、活动策划开展、志愿者服务活动等等。
“但这只是工作的其中一个板块，我还得处理共青团相关事项、企业服务，平时村、社区的各种报告，党费管理，人员慰问，每个干部还有自己负责联系的社、组。有季节性的涉农工作，还有紧急事项的联系对接工作。这还不包括一些突发任务。”梁诗琪说。
在与梁诗琪这类基层干部的交谈中记者发现，随着近年来工作重心逐渐下沉至基层，基层的政治任务明显增加，在街道层面，其行政职能也呈扩大趋势，行政业务的数量也日渐上升，一些村、社区承接的党政、群团部门业务线工作有 20 余条，每条线又都有细化的内容，如综治工作就包含了治安、消防、帮教、外来人口管理等相对独立的 10 多项内容。以往许多需要基层“打配合”的工作已经转化为一种默认基层必须承接的政治责任。湖南省永州市人大社会建设委员会的一项调查显示，各部门通过街道办事处给社区下达的考核任务多达 50 余项，在社区建立的各类工作组织有 30 多个，成立的领导小组近 60 个。
浙江东部某县市场监管部门工作人员对记者说，各地近年来推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉。随着综合执法改革的实施，大批行政处罚权集中下放，各乡镇组建了综合执法队伍，从无照经营、占用耕地、违规挖砂采矿等违法行为到防火防护、溺水事故预防等消防、安全事项，都下派到乡镇、街道以及村社区进行执法监督，涉及自然资源、生态环境、交通运输、卫生健康等多个领域。
梁诗琪工作的村落位于近年来飞速发展的开发区，随着新区建设的一步步扩大成熟，原本以农业问题为主的村“两委”工作开始变得复杂。该街道纪工委干部郭兴告诉记者，由于新区的发展，街道承载了大量征地拆迁工作，涉及很多建设项目，同时该街道下辖村社又存在农业工作，使得当地村干部不仅要保证新政策的推行实施，也要照顾历史遗留问题。
记者在采访中还注意到，在近年来提升居民幸福生活指数的基层建设要求下，不少地方为应对多元化发展趋势和创新工作要求，努力增加各类工作亮点，自己给自己加压以寻求政绩亮点，使得基层工作任务的泛滥化现象也变得更加突出。
“这还不包括突发事件、专项任务。”上海崇明一乡镇干部以各类调查和统计工作为记者举例，“村、社区要协助政府进行人口普查、经济普查、环境调查等各类调查统计。以人口普查为例，社区干部需要逐户走访，登记信息，还要对数据进行初步整理和审核。这不仅需要投入大量的时间和精力，还要求干部具备一定的专业知识和沟通技巧，以确保数据的准确性和完整性。”
责任超载，当“最后一公里”成为“最后兜底”
“其实工作再多，只要是应该做的，能做的，我们基层干部都毫无怨言，这是我们的本职工作，应该去做。但实际情况是，既想让基层的马儿跑，又不给马儿吃草。马尽了最大的力还是拉不动车，仍旧会被问责，到最后基层干部最大的作用变成了背锅的。”
在福建某县担任副镇长的陈星言分管民政工作，手下有2名工作人员。最近，他们为一桩任务发起了愁。
原来，陈星言所在的乡镇位于山区，此前台风期间，一户居住于高山村的居民反映道路被洪水冲毁，村里车子、步行无法到达，徒步走上去需要4个多小时。当时恰逢该户居民家中老人在山上去世，由于没有能力将老人背下山火化，居民只能在山上就地埋葬。
“当前我们正推行全境火化政策，上级民政部门事后发现了问题，判定此举违规。现在已经过了两年左右，文件突然下来，叫我们整改，去跟家属沟通，把骨头都要拿去指定地点火化，火化完再埋。”陈星言直言这项任务让他和手下2名工作人员都犯了难。“基层没有强制执行的权力。但上面压着我们做，我们真的也束手无策。镇上民政工作就我们三个人，平时日常工作就非常多了，现在又要专门去劝。问题是这种事情群众逆反情绪很激烈，最后我们没有权力去执行，就变成只有责任。有时候上级部门只管下派任务，但是没有配备相应的履职权力和人员，超出我们的能力范围。”
“工作分派下去，基层完不成就成了基层的问题，基层之下再无层级可以分派工作，很多时候应该是打辅助、配合工作的基层成了责任兜底、责任转嫁的‘最后一公里’。”采访中不少基层干部都表达了这样的观点。
郭兴从事基层纪检工作多年，他告诉记者，尽管当前高度重视厘清基层履职清单，让该承担责任的部门承担相应责任，且近年来在规范领导权力行使的过程中，上级高度重视权责相宜的原则，防止领导者在权力受限的情况下承担过多责任，从而避免权责失衡的情况发生。但在具体实践中，总是需要村、社区有关人员协助执行，因此职责边界模糊，使得责任范围外扩。“比如最近是禁渔期，不可以钓鱼，但我们这里水系发达，到处都有河道，即使是渔业部门最基层的单位也无法配备人员到处监督，只能委托村、社区的干部平时帮忙劝导。但村、社区的干部能做到的也只是‘劝导’，因此实际效果可能并不大。”
“现在的村、社区已经不是早年产业单一的生产单元，有的地方还涉及招商引资。基层干部要兼顾安全生产监督、项目建设协调、环保工作落实等等。这些工作责任巨大，但村干部们往往只能发挥人情魅力，靠劝、靠谈、靠协商，事倍功半。”一位来自南方某省开发区的乡镇干部举例，基层干部为了给村里修一条路，需要负责项目的具体落实，包括前期调研、协调村民关系等工作，付出了很多心血。然而，在规划、审批和资金分配这些关键环节，基层干部却没有多少话语权。资金审批常常卡壳，导致工程进度被迫推迟。面对村民的抱怨和上级的问责，基层干部满心委屈，却无从辩解。他们承担着项目建设的责任，却无法有效行使相应的权力来推动项目顺利进行。
采访中一些干部还表示，有时上级部门通过召开专题会议或下发“红头文件”、纳入年底经济社会发展综合检查考核等形式，将责任转移给基层，即使一些工作在基层的履职清单外，但由于基层许多工作都需要上级部门支持，基层对上级部门无法“强硬起来”拒绝，只能被动接受。
被甩锅、被问责，属地成兜不住的“筐”
在一些专家看来，滞后的治理转型是问题形成的主要原因，泛化的督查考核是问题形成的重要原因，过密的治理规则进一步加深了问题的严重性。
四川大学公共管理学院教授、行政管理系主任范逢春认为，部分上级部门习惯于将职责层层向下级归口部门分解，自身扮演起“二传手”的角色，将层层压实责任异化为层层推卸责任。而属地管理原则成为一些地区上级政府责任“甩锅”的工具。“属地管理是个筐，什么都能往里装”。一些职能部门通过签订责任状、任务书将治理事务和治理责任层层转嫁，但相应的治权和资源却并未同步下沉，陷入“责任属地，权力不属地”的治理困境。
一名驻村干部告诉记者，许多群众认为的“上一级来解决问题的‘市长热线’”，其实很多时候也仍然是将问题下放给属地。“问题是，群众之所以打电话给上级反映，正是因为属地解决不了他们的问题。他们认为上一级权限更大，能解决问题。”在这名干部看来，当群众提出的要求超出了基层职责范围或当前能力限度时，尽管基层是任务执行的“最后一公里”，基层干部也只会感到心有余而力不足。
除了日常的专业工作，临时加派的紧急任务以及各类督查也让干部们感到头疼。南方某市驻村干部张秋实为记者展示了前段时间的一项临时任务：对耕地上的植物进行整理报备。“头一天晚上下派的任务，第二天下午就要全部报上去。报备时需要精准到每种作物的种植面积，我们按照卫星图斑去找，但有的地块种有不同的作物、树木，不好分辨面积，需要人工实地去查看。我们两个人分到了上千亩的责任区，有的植物我还不认识，只能拍照识图，还不一定准确，一天的时间根本做不完。”
干部为记者展示卫星图斑。
采访中一些干部向记者坦言，上级部门下达的任务有时候时限紧迫，还要基层干部高效精准应对，而基层人手紧缺，干部们承受着考核、监督、问责的多重压力，有些人不仅要应对繁杂的表格填报、材料准备、考核评估，遇到指派任务和临时事由，加班就是常态。“想要‘擦着边’完成也不行，因为上面事事要求高质量、高标准、快速度。”张秋实说。
采访中记者了解到，当前一些地区对基层的检查考核颇高，还存在多头考核、繁琐考核以及重复考核的情况。由于基层单位对应着上级多个部门，因此检查名目繁多。
在村“两委”负责妇联、工会以及群团工作的毕佟伟告诉记者，这些工作条线的上级部门，其业务被纳入政治任务，获得了对乡镇的督查考核权，增加了考核清单。“考核细则明晰，我们干部跟着上级的指挥做就是了，问题是，设置的考核指标又多又繁杂，考核内容没有主线，也没有重点，有时候我们也不知道具体要怎么做。有时候一个工作不同部门要考核，还得重复填大量的表。”
“表哥”“表姐”已经不是新鲜词汇，但基层工作中超载的马车正是由各类过密的治理规则造就。范逢春认为，随着监督不断下沉，基层工作程序存在过度规范化趋向，并催生出“重留痕、轻实效”的形式主义。基层工作人员将大量精力用于编数据、补照片、抄总结、写材料。此外，少数领导干部要求事事“顶格管理”，但是只提高标准，不考虑实际，让基层干部感到“压力山大”。
“但层层加码下来，基层的‘筐’总有兜不住的时候，一旦兜不住，马车就翻车。其实没人想被问责逼着推动工作，马儿只有拉力所能及的马车，才能自己往前跑。”毕佟伟说。（应受访者要求，文中部分人物为化名）
来源：廉政瞭望一点号
