摘要：存款保险是保护存款人利益、保障银行业机构有序退出市场的重要制度安排。2015年，《存款保险条例》施行，标志着我国存款保险制度的正式建立。《存款保险条例》与《商业银行法》《企业破产法》等现行法律法规衔接，形成了我国银行金融风险处置和市场化退出的基本法律框架。
导读：从法律层面全面、系统完善我国存款保险制度，为防范化解金融风险、保护存款人合法权益、维护金融稳定提供更加有力的法律保障
作者｜林建华「中国人民银行湖北省分行党委书记、行长」
文章｜《中国金融》2025年第9期
存款保险是保护存款人利益、保障银行业机构有序退出市场的重要制度安排。2015年，《存款保险条例》施行，标志着我国存款保险制度的正式建立。《存款保险条例》与《商业银行法》《企业破产法》等现行法律法规衔接，形成了我国银行金融风险处置和市场化退出的基本法律框架。
存款保险制度实施十年成效显著
十年来，中国人民银行坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，始终坚持以人民为中心的发展思想，推动我国存款保险制度从起步、完善到平稳，有效增强了公众信心，促进了银行业稳健发展，走出了一条具有中国特色的存款保险实践之路。
存款保险制度实施的十年是促进我国人民群众对银行体系信心不断增强的十年。十年来，全国各地广泛、深入、持久地开展存款保险宣传活动，以投保机构网点宣传为基础，以地域特色集中宣传为引领，聚焦重点人群，不断创新宣传素材、宣传路径，常态化开展存款保险政策宣传，在人民群众中形成了“存款安全有保障”的稳定预期，让存款人深刻认识到我国存款保险制度可以对其给予充分保护。全国范围的存款保险公众认知评估结果显示，社会公众对存款保险制度的认知水平持续稳步提升。同时，近年来通过存款保险有序化解多家银行机构风险、保障存款人合法权益的案例也在不断增强公众信心。
存款保险制度实施的十年是促进我国金融风险防范化解机制有序完善的十年。十年来，以《存款保险条例》为依托，结合工作实践不断探索，存款保险功能日趋完善、机制不断健全，走过了从单一费率到风险差别费率机制、核查、风险警示和早期纠正措施稳步拓展、高风险机构风险处置实质推进，再到2023年中央金融工作会议以来以存款保险专业化风险处置职能为定位的发展之路。截至2024年末，存款保险已累计对数百家投保机构进行早期纠正，在多方协作下，全国高风险银行机构数量较峰值压降一半。同时，存款保险通过提供资金支持促成收购承接等方式推动金融风险有序处置，有效维护了金融稳定。其中，包商银行以“接管+收购承接+破产清算”方式成功实现市场化退出，短时间内完成全部债权关系转移，处置效率高，社会反响好。存款保险在银行机构风险处置和市场化退出中的作用与地位进一步显现。
存款保险制度实施的十年是促进我国银行业公平竞争、稳健发展的十年。十年来，存款保险制度使中小银行存款和大银行存款享有同样的法律保障，推动大、中、小银行良性竞争和差异化经营，促进了银行业普惠金融发展水平和服务实体经济能力的整体提升。制度实施以来，大、中、小银行存款格局总体保持稳定，中小银行存款稳中有升，为其壮大资金实力、增强经营稳健性、加大对实体经济的支持力度创造了有利条件。以湖北省为例，截至2024年末，湖北省中小银行存款余额较2015年末增长209%，存款市场份额上升4.4个百分点。
存款保险制度实施面临的制约因素
为更好地促进存款保险制度发展，在看到成效的同时，也要正视制度运作中存在的问题，尤其是法律制度层面与工作实践的不匹配对存款保险制度充分发挥作用所造成的制约。
一是存款保险制度法律位阶与其金融安全网地位不匹配。存款保险制度作为金融业一项重要的基础性制度安排，和中央银行最后贷款人职能、审慎监管共同构成金融安全网三大支柱。从立法实践来看，《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》分别对中央银行最后贷款人职能和审慎监管职能作出了明确规定，而作为存款保险制度法律依据的《存款保险条例》仅属于行政法规，其法律位阶和法律效力相对较低，与金融安全网三大支柱之一的地位不匹配。当与其他法律发生“冲突”时，按照“高法优于低法”的法律适用规则以及“必须适用上位法”的要求，存款保险制度的作用势必大打折扣。
二是存款保险基金现有资金来源与存款保险保障功能不匹配。随着我国经济金融形势发展，防范化解金融风险的压力不断增大，存款保险基金支出不确定性加大。依据《存款保险条例》，我国存款保险基金的资金来源主要是从投保机构归集的保费，并未对存款保险基金后备融资机制予以明确，存款保险基金缺乏流动性补充保障，一旦出现风险集中暴露的情况，可能会面临较大的保障压力。
四是存款保险风险处置启动条件与硬约束金融风险早期纠正的制度设计不匹配。为落实党的二十届三中全会和中央金融工作会议关于健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制要求，需要进一步健全早期纠正相关机制，强化部门间协同联动，提升规范性、强制性和有效性。从工作实践来看，目前存款保险早期纠正“工具箱”不够完善，缺乏对投保机构业务、人员的直接限制，风险约束不足。尤其是对于经采取早期纠正措施但在规定时限内仍无法化解风险的投保机构，实践中，从行使处置建议权到推动监管部门启动风险处置程序难度较大。
五是现有风险处置机制与存款保险专业化风险处置平台定位不匹配。《存款保险条例》内容较为原则，虽赋予存款保险机构风险处置职能，但对于使用存款保险基金进行风险处置的标准，只有定性规则，缺乏定量触发条件。同时，现有法律也未对存款保险机构是否可以强制处置风险机构作出明确规定，并未明确在什么情形下存款保险机构可以作为接管组织、实施清算等进行风险处置，限制了存款保险职能的充分发挥。
完善存款保险制度的建议
在存款保险制度法律支持不足的情况下，仅从工作举措层面针对上述问题进行调整，难以从根本上解决其发展面临的制约性因素。为此，建议围绕扩大风险处置资源积累、加强风险监测预警、提升早期纠正约束、强化专业化风险处置职能等方面，从法律层面全面、系统完善我国存款保险制度，为防范化解金融风险、保护存款人合法权益、维护金融稳定提供更加有力的法律保障。
一是明确存款保险制度法律定位。建议尽快制定存款保险法，提升法律依据的层级，明确存款保险在金融稳定中的定位，完善存款保险机构设置及职责功能，与金融安全网三大支柱之一的定位相匹配。同时，完善“存款保险”概念，增加有关金融风险处置的法律表述，突出存款保险风险处置职能的重要性。
二是明确存款保险基金后备融资机制。通过构建可靠的后备融资机制，确保基金流动性，有利于存款保险制度有效运作。国际存款保险协会（IADI）《有效存款保险制度核心原则》指出，存款保险当局应有必要的基金积累和筹资机制，以确保能够及时偿付存款人，包括可靠的流动性融资安排。《中国金融稳定报告（2024）》中提出要扩大存款保险基金的资金积累，探索建立后备融资机制，必要时及时补充存款保险基金的流动性。建议从法律层面明确存款保险基金的后备融资机制，如可以通过发行债券、向人民银行借款、预收保费等补充流动性。
四是丰富早期纠正措施并赋予存款保险机构风险处置启动强建议权。建议在法律层面明确丰富存款保险早期纠正“工具箱”，增加限制股东权利、责令调整高管等措施，尤其是对早期纠正与风险处置间的衔接提供法律保障。对于经早期纠正仍未达到风险化解要求的，明确存款保险机构对监管部门启动风险处置的强建议权，明确监管部门的回应方式、回复时限以及相关监督机制，强化建议约束力，进一步促进多方携手，共同推动金融风险的早处置。
五是明确完善存款保险风险处置机制的路径。建议在法律层面明确存款保险机构作为专业化风险处置主体的定位，对于运用存款保险基金化解、处置风险的机构，存款保险机构应及时参与相关工作，担任接管组织、清算组织、破产管理人等处置角色。同时，赋予存款保险机构必要的处置措施，如设立过桥银行、实施股权债权减记或债转股、责令更换董监高、追回责任人员绩效薪酬等，细化每项措施的条件和要求，及时启动并推进风险处置和破产程序，按照市场化、法治化方式出清风险，推动风险处置工作的市场化、法治化、专业化、常态化。 ■
来源：中国金融杂志
