摘要：今年4月30日，十四届全国人大常委会第十五次会议表决通过《民营经济促进法》，并将于今年5月20日起施行。作为我国第一部专门关于民营经济发展的基础性法律，它的通过和施行是中国推动民营经济高质量发展的重要举措，标志着中国对民营经济的支持从政策层面上升到法律层面，有
今年4月30日，十四届全国人大常委会第十五次会议表决通过《民营经济促进法》，并将于今年5月20日起施行。作为我国第一部专门关于民营经济发展的基础性法律，它的通过和施行是中国推动民营经济高质量发展的重要举措，标志着中国对民营经济的支持从政策层面上升到法律层面，有助于破解长期制约民企发展的体制机制障碍，推动民营经济从“量”的扩张转向“质”的提升，并为中国经济高质量发展注入强劲动力。
整部法律共有九个章节（七十八条）组成，而其中的第四章（第二十七条至第三十三条）专题围绕科技创新作出系列规定，包括支持科技创新研究，推动产学研深度融合，发挥数据、标准、服务赋能作用，支持新技术应用和科技成果转化，强调人才队伍保障和知识产权保护等方面。毋庸置疑，法治是最好的营商环境，《民营经济促进法》通过支持科技创新双轮驱动，为科技型民营企业破解发展瓶颈提供了制度性方案，将使其拥有更多市场空间和发展机遇。
下图：《民营经济促进法》目录页（图片来源：www.gov.cn）
由此，不禁让人想到在我国累计培育的专精特新“小巨人”企业中，民营企业占绝对主导地位（根据工信部公开数据，在已认定的五批国家级专精特新“小巨人”企业中，民营企业占比长期稳定在80%-85%；若包含省级和市级专精特新中小企业，则民营企业占比接近90%），2024年，“小巨人”企业销售收入增速高于全国平均水平2.1个百分点，其中制造业“小巨人”企业以82%的户数占比贡献了全部“小巨人”企业销售收入的90.6%；超六成“小巨人”企业深耕工业基础领域，超九成为国内外大企业配套，在精密机床、光伏、新能源汽车等产业链中发挥“补短板”作用。
因此，当下站在《民营经济促进法》即将施行的机遇窗口期，反观上海，确实有必要进一步思考如何优化提升中小企业培育工作，让上海的民营经济在科技自立自强中持续提升质效，发挥更核心的作用。尽管上海在中小企业培育工作中已取得显著成效，但结合笔者最近咨询工作梳理，会发现这项工作仍面临一些共性问题，有待系统性优化：
问题一、政策落实层面
1.跨部门政策申报的重复问题。首先是多部门同类政策重复申报，不同职能部门针对同一类企业或项目设置相似的扶持政策，但申报流程和材料要求分散。部分企业反映，同一套材料需在多个部门的申报系统中重复上传，耗时费力；其次是跨层级申报材料重复，市级与区级政策存在递进关系，但申报时仍需重复提交基础材料；最后是部分地区政策执行僵化，机械套用“专利数量”“营收增速”等硬指标，忽视技术独创性（如某半导体设备企业因研发周期长，导致短期营收不达标，被移出培育名单）。
2.资金支持结构偏后。市级财政补贴多集中于“已认定”企业，早期创新型中小企业获支持比例不足；补贴方式以“事后奖励”为主，缺乏研发阶段的风险共担机制，早期创新型中小企业现金流压力大。
问题二、融资与资本支持
1.债权融资成本高。专精特新企业平均贷款利率显著高于国企，轻资产企业因抵押不足难以获得信贷（如生物医药领域的企业，因核心资产为专利和研发团队，缺乏实物抵押，在申请贷款时多次被拒）；供应链金融普及率低，仅不到10%的企业通过应收账款融资。
2.股权融资渠道狭窄。科创板上市门槛高，2024年上海仅有8-10家专精特新企业成功IPO，大量企业卡在“pre-IPO”阶段；国有资本主导的产业基金偏好中后期项目，种子期、天使轮项目获投率不足。
问题三、技术创新生态
1.产学研协同不足。高校科研成果转化率较低，企业需求与实验室研究方向错配（如生物医药领域的技术方向与临床需求错位，集成电路领域的基础研究与工艺需求失衡，新能源领域的中试缺失导致成果落地受阻）；大企业开放创新意愿较低，国企采购仍倾向外资或成熟供应商，本土中小企业较难获得验证机会。
2.公共平台服务短板。关键领域共享中试平台稀缺（如新材料领域中试平台资源分散导致技术转化断层，集成电路领域中试线开放度不足制约中小企业创新，生物医药领域中试服务能力不足延长新药上市周期）；检测认证资源分散，医疗器械企业完成全项检测需跨省奔波，周期长。
问题四、人才与产业链瓶颈
1.高端人才引留难。中小企业在高端人才引留方面面临多重困境，如制造业存在技术传承断层和薪资竞争力不足的问题；如郊区生活配套短板；如职业培训资源较为匮乏的问题；科技型中小企业在高级技师储备方面存在显著缺口，如智能制造领域的工业母机运维与技术迭代能力不足。
2.产业链协同断层。汽车电子、工业软件等领域依赖进口，但本土供应链不完善（如车载智能芯片和汽车设计软件的进口依赖）；长三角产业协同机制松散，跨省技术交易税收分成、知识产权归属等规则不统一。
问题五、国际化与风险应对
1.全球化能力薄弱。中小企业通过CE/FDA认证的比例整体偏低，出海普遍依赖代理商模式，导致品牌溢价能力不足（如科技行业贴牌代工为主，自主品牌难以突破；小家电行业以代理商主导销售，品牌溢价空间受限；服装行业依赖采购商订单，品牌附加值薄弱）。
2.风险预警机制缺失。缺乏针对技术封锁、汇率波动等风险的专项辅导，企业只好被动应对。
问题六、数据赋能与精准服务
1.数字化转型滞后。近半企业仍采用传统ERP系统，工业数据采集利用率较低，难以对接智能工厂需求；政府数据平台在功能整合与数据联动方面存在结构性短板，导致政策、技术、市场数据未能形成协同效应，企业难以通过平台获取全面的行业趋势预判依据。
2.服务供给粗放。第三方服务机构水平参差，部分“专精特新服务包”内容同质化，法律咨询、专利布局等高端服务供给不足；中小企业管理层数字化思维欠缺，仅少数企业使用AI辅助决策。
针对上述六个方面的问题，建议可从政策协同、生态构建、要素保障等维度进行综合施策：
策略一、破解跨部门政策申报重复：系统推进“数据整合+流程再造”
第一，构建跨部门政策申报统一平台。依托“一网通办”平台升级，建立跨部门政策申报数据池，实现企业基础信息（如营业执照、纳税记录、知识产权等）的跨部门共享，同时通过区块链技术确保数据不可篡改，解决部门间数据信任问题。探索试点“里程碑式补贴”，按企业的技术突破节点（如样机验证、首台套应用）分阶段拨付资金，降低中小企业前期现金流压力。
第二，建立跨部门联合审批机制。对涉及多部门的政策申报事项（如技术改造补贴需经信、财政、税务联合审核），建立“一窗受理、并联审批”模式。企业通过“随申兑”平台提交一次材料，系统自动分发给相关部门同步审核，审批结果通过平台统一反馈。同时探索建立“柔性退出机制”，对短期未达标但技术领先的企业设1-2年观察期，避免“一刀切”淘汰。
策略二、创新金融支持：打造“投贷保”联动生态
第一，构建多层次风险分担机制。包括政府性担保基金扩容增效（如对符合条件的“投贷保”项目，由担保基金承担较多风险，银行承担少部分风险，保险机构承担更少部分风险，形成“政府兜底、银行让利、保险补充”的风险共担格局）、财政贴息贴费精准滴灌（如对通过“投贷保”获得融资的中小企业，按贷款实际利息的适当比例给予贴息，担保费全额返还）、专项风险补偿资金池（针对重点行业（如生物医药、集成电路）设立专项风险补偿资金池，对研发失败导致的贷款损失给予适当补偿）等措施。
第二，股权融资扩容。设立“长三角专精特新接力基金”，政府部分出资适当比例作劣后级，吸引社会资本定向投资A轮前项目；推动区域性股权市场改革，如探索在科创板增设“张江专板”，允许未盈利企业以“研发投入占比”替代利润指标挂牌。
策略三、强化技术转化：构建开放式创新联合体
第一，产学研深度绑定。推行“企业出题、高校解题”机制，如企业可向复旦微电子学院、交大机械学院等发布“悬赏课题”，政府补贴一定比例的研发费用；探索试点“知识产权共享池”，设定高校科研成果授权企业免费使用年限，产业化后按销售额1%-3%进行分成。
第二，公共平台攻坚。选择适当区域建设“共享中试超级工厂”，集成芯片流片、生物药CMO等设施，企业按使用时长付费，可大幅度降低成本；建立“长三角检测认证互认联盟”，医疗器械、新能源汽车部件等检测报告三省一市通用，可大幅度缩短周期。
策略四、突破人才瓶颈：实施“工程师红利”计划
第一，精准人才政策。对关键产业领域内企业赋予“人才白名单”权限，核心技术人员可直接落户并享受合规补贴；推行“双导师制”培养，企业工程师与大学联合培养博士，政府进行适度学费补贴。
第二，技能人才储备。借鉴德国的“双元制”，选择适当区域试点“职业教育区”，由企业定制课程，学生每周3天在校学习、2天在岗实训，政府按人均对企业进行适度学费补贴。
策略五、产业链强基：推动“长三角协同攻坚”
第一，供应链补链计划。绘制“长三角断链风险地图”，针对光刻胶、高端轴承等“卡脖子”环节，组织三省一市企业联合攻关，共享研发投入和专利；探索国企“链主”责任考核，国企年度采购额中，本土专精特新企业须达到一定占比。
第二，跨境协同创新。在虹桥国际中央商务区设立“专精特新出海服务中心”，提供CE/FDA认证、跨境数据合规等服务，政府补贴适当比例的认证费用；建立“海外研发飞地”，支持企业在慕尼黑（汽车电子）等地设立创新中心，研发成果纳入上海产业化支持范围。
策略六、数字化赋能：构建“产业大脑+未来工厂”
第一，数据驱动决策。建设“专精特新产业大脑”，归集全球专利、供应链、技术趋势数据，向企业推送定制化预警（如材料涨价、技术替代风险）；推广“AI政策管家”，自动匹配企业资质与政策条件，申报材料生成效率可大幅度提升。
第二，智能化升级。设立“数字化改造券”，企业采购工业软件、智能装备可按发票金额的一定比例进行抵扣，并设最高补贴金额；选择合适地区建设“5G+工业互联网”标杆工厂，开放给中小企业低成本使用。
综合上述六个方面的策略，上海需积极响应《民营经济促进法》的实施，并以地方立法为抓手，围绕“制度创新、数据赋能、金融协同、权益保障”四大核心维度构建民营经济发展生态：
一是制定《上海民营经济促进条例》
二是建立“数据-政策-服务”联动治理机制
三是构建“投贷保”立体化金融生态体系
四是打造“全周期”法治权益保护保障，并构建“立法-执行-评估”闭环
通过上述系统性立法改革，上海将形成“法律框架健全、数据资源融通、金融支持精准、权益保护有力”的民营经济发展生态，助力中小企业在新质生产力竞争中实现跨越式发展。
原创作者：上海产业转型发展研究院常务副院长
撰 稿：严 含
责任编辑：胡珊毓
策划审核：夏 雨
来源：上海转型发布
