应对国际制度的单边挑战 | 国政学人

摘要：作者：Stefanie Walter，苏黎世大学政治学系（IPZ）国际关系和政治经济学全职教授；Nicole Plotke-Scherly，瑞士苏黎世大学。

应对国际制度的单边挑战

作者：Stefanie Walter，苏黎世大学政治学系（IPZ）国际关系和政治经济学全职教授；Nicole Plotke-Scherly，瑞士苏黎世大学。

来源：Stefanie Walter and Nicole Plotke-Scherly, “Responding to Unilateral Challenges to International Institutions,”International Studies Quarterly, Vol. 69, No. 2, 2025, sqaf022.

导读

近年来，国际制度经常面临个别成员国的挑战，这些成员国对其合法性提出质疑。常常出现成员国不遵守规定（non-compliance）、抵制改革（blocking of reforms）、试图重新谈判成员资格条款（renegotiation requests），有时甚至退出国际制度的现象。当面对成员国发起的单边挑战时，国际制度会如何应对？

本文认为，国际制度的应对方式取决于在两种风险之间的权衡：一是不调适挑战方要求所带来的风险，这可能会破坏通过合作所取得的成果；二是调适挑战方要求所带来的风险，这可能会助长未来其他成员国效仿挑战之风。国际制度的目标是尽可能降低相关成本，当合作成果面临严重损失风险时，它们会选择调适挑战方要求；而当挑战行为可能引发广泛效仿时，它们则会选择抵制。当这两种风险都很高时，国际制度就会陷入“调适困境”（accommodation dilemma），不得不与发起挑战的国家展开政治博弈和谈判。

本文在不同议题和不同国际制度背景下塑造分析框架，有助于更好地理解为何成员国对这些挑战的应对方式存在差异，为深入理解国际制度如何应对质疑，以及全球治理领域所面临的民粹主义和民族主义逆流提供了新的视角。

应对国际制度面临的挑战

国际制度的成员国有时会决定单方面挑战该制度，例如，公开违反制度规则、单方面阻挠改革、寻求重新谈判成员资格条款，或直接退出该制度。此类挑战背后的原因多种多样，包括成员国对自身在制度中地位的不满、对具体政策的批评和对国际组织权威性的质疑、对国际组织合法性普遍下降的认知，以及国内选民和精英阶层的压力。单方面挑战通常不仅会对受挑战制度本身产生影响，还会波及其成员国。这些挑战会引发对合作成果规模和分配的质疑，同时也可能激励其他国家效仿挑战国的做法。然而，虽然单个国家对于国际制度具有重大影响，但该组织的反应会强烈影响后续发展。对于这种情况，国际制度的有两个主要的回应选择，“调适（挑战国诉求）”与“不调适（挑战国诉求）”。“调适”（accommodation）意味着在不施加或仅施加极少惩罚的情况下调适挑战国的要求，允许其在解决主要关切的同时继续从国际制度中受益。这种方法降低了挑战国的成本，实际上是对其行为的一种“奖励”。相比之下，“不调适”(non-accommodation)则意味着拒绝调适挑战国的要求，并施加相应后果，如剥夺合作带来的利益、拒绝让步，或采取惩罚性措施，如制裁或罚款。这种方法旨在提高不合作的成本，表明制度成员资格所享有的特权是以遵守其集体规则为条件的。

1.权衡后果利弊：合作收益与传染风险（Contagion Risks）

“调适”与“不调适”这两种回应策略都可能对受挑战的国际制度及其成员国产生重大影响。其中，两组后果尤为突出：一是回应策略在短期至中期内对合作收益产生的影响；二是挑战行为在当前挑战之外引发连锁反应的可能性，即该挑战是起到鼓励作用还是遏制作用。

（1）合作收益的损失

第一类后果表现为，当新的合作安排无法达成，或既有合作关系部分甚至完全解体时，由此产生的（机会）成本。

各国对国际制度发起挑战，其根源往往在于认为通过这种方式能够改善自身处境，获得优于现状的利益。虽然此类挑战在某些情况下可能推动国际制度进行有益改革，但更多时候，这种行为会损害其他成员国的利益，特别是当挑战的目的是为挑战国重新分配合作收益时，这种负面影响更为显著。与此同时，若国际制度以强硬姿态回应挑战，不仅可能阻碍制度自身发展，降低现有合作水平，甚至可能导致制度面临瓦解风险；而若拒绝调适挑战国的诉求，同样需要付出高昂代价。

合作收益面临的风险主要以机会成本和实际损失两种形式存在。例如，当合作协议未能获得批准，其他成员国便无法实现协议预期的合作收益，这便是机会成本的体现；当挑战行为直接威胁到现有合作成果时，实际损失便会产生。无论是哪种形式的成本，应对挑战的过程往往会进一步增加交易成本，因为经济主体需要重新适应新的环境与规则。

挑战行为对合作收益的威胁程度，既受当前具体情境的影响，也取决于国际制度的应对策略。若国际制度选择不调适挑战国诉求，很可能使大量合作收益暴露在风险之中。

（2）政治传染风险

这一风险的形成机制在于，各国通过观察他国挑战的进程，能够洞悉类似行动可能引发的经济、社会及政治后果。这种预期在不同国家行为体对挑战的态度上发挥关键作用：那些预期诉求将得到调适的行为体，相较于认为诉求会被拒绝的行为体，更倾向于支持发起挑战。值得注意的是，一个主要成员国的退出，会显著提升其他成员国在次年跟进退出的概率，这正是政治传染效应在组织架构层面的直观体现。

政治传染风险的程度受多重因素影响。在三种情境下，其风险水平会显著升高：其一，当国际制度以调适诉求的方式解决挑战，使挑战国获得远超现状的利益；其二，目标国家存在较高的政治动员潜力，容易形成集体行动；其三，当前挑战的情境具有较强的普适性，能够被轻易移植到其他国家或领域。

此外，当有影响力的政治行为体将某一挑战案例作为动员工具，积极推动其他国家效仿时，政治传染的动态过程将加速形成。而且，挑战背后的诉求越不具特殊性，相关叙事越容易适配于其他情境与国家，传染效应就越强；反之，若挑战案例具有高度独特性，难以复制，政治传染风险便会大幅降低。

2. 应对单边挑战的决策权衡

在面对单边挑战时，国际制度及其成员国需审慎抉择回应策略。不调适的策略具有双重效应。从积极层面看，该策略通过对挑战国施加不利结果，降低其挑战意愿，同时有效遏制政治扩散风险。这种“不妥协”姿态向国际社会传递出明确信号，削弱其他国家效仿挑战的动机。然而，此策略的弊端同样突出：可能引发挑战国的激烈反制，导致合作关系破裂，进而造成合作收益的重大损失。由于该策略未能调适挑战国核心诉求，极易引发双方对抗升级，使得国际制度承受高昂的机会成本与实际损失。

相比之下，调适挑战方诉求的策略虽能维系现有合作框架，避免因对抗导致的直接收益损失，但蕴含长期隐患。一方面，为平息挑战而进行的利益再分配往往偏向挑战国，导致其他成员国利益受损，破坏合作体系的公平性与可持续性；另一方面，这种妥协性回应容易形成“示范效应”，为其他国家发起类似挑战提供激励，显著提升政治传染风险。

国际制度对单边挑战的回应至关重要，在决定如何回应时，国际制度及其成员国必须权衡政治传染风险与潜在合作收益损失。本文认为，后果的相对严重程度会影响国际制度是否会采取更温和或更强硬的回应方式。（见表1）

表1 对单边合作挑战的预期反应

关于经全民公投背书之挑战的对比案例研究

1. 案例选取

1972年至2019年间，就加入、改革、遵守或退出各类国际制度的相关问题，不同国家共举行了81次此类全民公投。由于可行性方面的考量，本文从中选取了14次经全民公投背书的挑战案例进行分析。这些公投有一个共同特征——每次公投都对某个国际制度发起了挑战，但在因变量（即相应国际制度的回应）方面存在差异。

2. 指标构建

为衡量因变量——国际制度对经全民公投背书挑战的回应，本文将回应划分为以下五类：强硬不调适（强硬抵制）、温和不调适（温和抵制）、中立/被动回应，以及弱调适和强调适。

强硬不调适（强硬抵制）：国际制度和/或其成员国严格拒绝修改协议或成员条款，几乎不作任何让步或缺乏灵活性。

温和不调适（温和抵制）：尽管大部分诉求仍被拒绝，但国际制度可能作出微小且象征性的让步，此时回应被编码为温和不调适。

中立/被动回应：国际制度选择不作回应，接受全民公投结果，但不采取任何具体行动或提供让步。

弱调适：当挑战国被允许在某些规则、时间表或义务上获得有限程度的偏离（尽管部分核心诉求仍未得到调适，且挑战国自身也需要作出一定让步）时，回应被归类为弱调适。

强调适：当挑战国的大部分或全部诉求得到调适，且无需作出重大回报性让步时，回应被归类为强调适。

自变量：合作收益面临的风险（或“合作收益受威胁程度”）与政治传染风险（或“风险外溢效应/连锁反应风险”）。为将每次经全民公投背书的挑战对合作收益所构成的威胁程度及政治传染风险进行操作化衡量，本文制定了一套详细且具有普适性的编码方案，用于评估此类挑战可能产生的潜在后果。

在具体应用中，通过以下步骤开展分析：

(1) 针对每次公投所涉及的议题，运用上述指标评估各维度潜在后果的严重程度，并采用1（低）至3（高）的等级标准进行分类编码；

(2) 对所有维度的评分进行汇总，计算未加权平均值，以综合反映每次公投所关联的潜在合作收益受威胁程度与政治传染风险；

(3) 最终生成可比较的综合评估结果。（见表2）

表2 概述合作面临风险（节选）

分析：国际制度对单边挑战的回应为何存在差异？

理论框架表明，国际制度及其成员国在应对单边挑战时所面临的“调适困境”程度会影响它们的回应方式。当不调适挑战者的净成本较小时，国际制度的回应预计会特别强硬；而当不调适挑战者对其他成员国的国内经济和社会造成高昂代价时，回应则可能更为温和。当预期后果较小时，回应可能会显得沉默和被动。

强烈调适。在所有得到目标制度强烈调适的公投支持挑战中，面临风险的合作收益超过了蔓延风险。例如，瑞士在1992年拒绝加入欧洲经济区（EEA）后，得以以更为量身定制的方式与欧盟（以及隐含的欧洲经济区）建立更紧密的联系。由于瑞士已于1992年在布鲁塞尔提交了加入欧盟的申请，欧盟对蔓延风险相对不担心，并将这些替代方案视为瑞士加入欧盟的桥梁。

面对可能破坏关键制度改革和重大一体化进程的投票，欧盟成员国也表现出灵活性，以调适1992年丹麦公投、2008年爱尔兰公投和2005年法国公投中提出的挑战。在丹麦于1992年拒绝《马斯特里赫特条约》后，其他欧共体成员国在丹麦关于单一货币、国防政策、司法和内政以及欧盟公民身份的四项主要要求上给予了特定的退出权和豁免权。最后，本文的分析还表明，国际制度甚至愿意调适重大挑战，如单边退出。

微弱调适。在样本中，还观察到几起微弱调适的案例，其中挑战国获得了小的例外，但也必须做出一些让步。2001年爱尔兰拒绝旨在为欧盟扩大做准备的《尼斯条约》后，欧盟发布了《塞维利亚宣言》，这是一份官方文件，提供了正式保证以解决爱尔兰对中立性的关切。由于面临风险的合作收益仅略高于蔓延风险，欧盟选择了适度的回应，提供了最小但正式的调适以调适爱尔兰选民的需求，同时不为其他成员国树立强烈先例。

被动/中立回应。面对联合国（瑞士）和欧盟（挪威）成员资格的拒绝，目标制度采取了被动回应，并未在投票后改变与这两个国家的关系。例如，瑞士继续作为联合国的观察员国，与联合国专门制度密切合作并做出了大量财政贡献。同样，挪威作为欧洲经济区成员国与欧盟保持着密切关系。由于在这些情况下面临风险的合作收益和政治蔓延风险都较小，因此这种回应符合框架的预期。

微弱不调适。2016年，荷兰疑欧派发起了一场反对欧盟-乌克兰联系协定的全民公投。由于该运动更多地集中在批评欧盟本身而非协定本身，因此蔓延风险相当大。因此，其他欧盟成员国谨慎行事，没有过度调适这一挑战。相反，他们决定由欧洲理事会对协定进行解释性澄清。与给予其他国家（如爱尔兰）的具有法律约束力的保证不同，这些保证是政治澄清，并未改变协定的实质。由于这种方法意味着拒绝改变协定的要求，同时做出了象征性让步，因此将这种回应归类为微弱不调适，这与蔓延风险超过面临风险的合作收益的情况下的预期相符。

强烈不调适。在四种情况下，被挑战制度拒绝做出任何重大让步或修改协定或成员资格条款。在冰岛选民拒绝重新谈判的偿还协议（即Icesave II全民公投）后，正如预期的那样，在蔓延风险超过面临风险的合作收益的情况下，英国和荷兰不愿进一步妥协。相反，它们寻求法律争端解决途径，并将此问题提交给了欧洲自由贸易联盟法院，但该法院最终免除了冰岛偿还存款担保的义务。

另外三起强烈不调适的案例都发生在被挑战制度面临显著调适困境的情况下：2014年瑞士、2015年希腊和2016年英国。鉴于面临风险的合作收益高且政治蔓延潜力大，在这三种情况下，最佳结果都是挑战国撤回其挑战。

结论

本文探讨了当个别成员国通过阻碍改革、不履行法律承诺、试图单方面修改成员条款以谋取自身利益，或退出国际制度等方式对国际制度发起挑战时，国际制度会如何应对。尽管本文聚焦于经选民认可的挑战，但本文提出的论点和实证方法也可应用于更广泛的情形，即各国单方面对国际制度发起挑战的情况。尤其是对于研究特朗普2.0执政时期（这一时期世界霸权国家采取不合作态度，使从北约安全保障到基于规则的多边贸易秩序等重大合作成果面临风险）国际社会的应对措施也将大有裨益。

与此同时，本文还表明，当抵制可能使大量合作成果面临风险时，国家和国际制度会更愿意调适挑战和背离共同商定规则的行为。总之，本文强调了各国在面临单方面合作挑战时所面临的困境，以及在国家主义挑战国际制度的现象日益增多的背景下，维持良好合作关系所面临的困难。

词汇积累

Negative Institutional Power

负面制度权力

Issue - Linkage Strategy

议题关联策略

Norm Diffusion

规范扩散

Soft Balancing

软制衡

Hegemonic Maintenance

霸权护持