摘要：2025年，在外部不确定性上升的背景下，提振居民消费能力的重要途径之一是加强社会保障支持。中长期来看，人口老龄化下基本养老保险收支压力上升，需要进一步完善基本养老保险制度加以应对。本文将尝试探讨人口老龄化下如何完善基本养老保险相关制度，对政策制定提供参考。
财政可持续，基本养老制度改革，政策建议
2025年，在外部不确定性上升的背景下，提振居民消费能力的重要途径之一是加强社会保障支持。中长期来看，人口老龄化下基本养老保险收支压力上升，需要进一步完善基本养老保险制度加以应对。本文将尝试探讨人口老龄化下如何完善基本养老保险相关制度，对政策制定提供参考。
我国已基本实现了基本养老保险的全覆盖，但是，现行养老保险制度面临着收支压力上升、区域不均衡和群体差异大的三重挑战。
一是随着老年人口抚养比的上升，基本养老保险基金缺口快速增长，社保基金给付压力增加。作为结余贡献较大的企业职工养老保险基金累计结余呈现中枢阶段性下降趋势。二是区域间差异较大，区域不均衡或影响部分地区的财政可持续性。三是不同群体间差异较大。从待遇水平来看，城镇职工基本养老金待遇水平远高于城乡居民，缴纳水平也更高。从参保率来看，当前城镇就业人员参与城镇职工养老保险比例偏低，特别是灵活就业人员参保率偏低。
应对建议方面，第一，需应对养老保险基金缺口带来的可持续性挑战。优化人口结构，完善提高生育率的配套政策，建立“生育补贴+托育服务+教育减免”三位一体政策包；激活人力资本存量，挖掘老年人力资源潜力；完善养老金动态调整机制，引入人口结构变化等动态因子；构建“三支柱”市场化投资体系，提升养老金造血能力。
第二，需协调不同地区间的养老负担与待遇差异。全国统筹调剂制度下，需关注长期基金平衡压力，应加快推进养老保险全国统收统支，合理确定央地事权，中央事权责任或进一步上移。优先推行“部分累计结余再调剂模式”；优化央地财政责任，推进中央统收统支垂直管理；完善省级养老保险费征缴激励机制。
第三，需协调不同群体间的养老负担与待遇差异，三大切入点包括灵活就业人员、低收入群体、农村群体。灵活就业人员方面，进一步“调基数+降比例”，构建“政府补贴+平台分担”费用共担机制，探索将部分符合一定标准的灵活就业人员纳入城镇职工保险范畴。低收入群体方面，减轻低收入群体养老负担，强化托底保障，包括扩大非缴费型养老金覆盖面，实施阶梯式分层缴费补贴，实施收入激励计划等。城乡居民养老方面，推动城乡居民养老保险提质扩容，缩小城乡差距，着力缓解农村养老面临的财力、人力“缺位”现状。
2025年，在外部不确定性上升的背景下，大力提振消费作为扩内需的重要抓手，其重要途径之一是加强社会保障，以释放居民消费潜力、提升居民收入预期。中长期来看，我国人口老龄化进一步加深，基本养老保险收支压力上升，需要进一步完善基本养老保险制度加以应对（相关研究请见《老龄化下的养老财政支出变局——财政可持续性探索之二》）。
本文将尝试探讨人口老龄化下如何完善基本养老保险相关制度，以期对未来政策制定提供参考。
一、我国基本养老制度剖析
1.1 我国基本养老保险制度概览
当前，我国的基本养老保险制度根据缴费机制与主体不同非为三类：企业职工基本养老保险制度、机关事业单位基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度。其中，随着企业职工和机关事业单位养老保险制度并轨，二者统称为城镇职工基本养老保险进行统计与管理。
企业职工基本养老保险的参保范围是各类企业职工、灵活就业人员。机关事业单位基本养老保险的参保范围是公务员和参照公务员法管理的工作人员。城乡居民基本养老保险的参保范围是年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险。
从覆盖情况看，我国已基本实现了基本养老保险的全覆盖，据简单估算，截至2023年末，我国基本养老保险覆盖率约为95.2%，覆盖率指参保人数与应参保人数的比例。截至2023年末，我国基本养老保险参保人数约为10.7亿人。其中，企业职工、机关事业单位、城乡居民基本养老保险参保人数分别为4.6、0.6、5.5亿人。经过估算，我国15岁以上人口约为11.1亿人（剔除高中及以上在校学生数），由此得到我国的覆盖率约为96.3%。考虑到估算情况，实际情况较估算值可能略有误差。
从滚存结余来看，基本养老保险滚存结余规模主要由企业职工、城乡居民形成，2023年分别占全部养老保险滚存结余的76.0%、18.7%。截至2023年末，企业职工、机关事业单位、城乡居民基金收入分别为5.9万亿元、0.4万亿元、1.5万亿元。
1.2 三类养老保险制度差异
我国三类养老保险基金收支差异主要源于其不同的制度安排，当前主要分为企业职工基本养老保险制度、机关事业单位工作人员养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度。
1.2.1 收入端现状与差异
总量来看，企业职工、机关事业单位基金收支规模均较高，而城乡居民收支规模很少。2023年，企业职工、机关事业单位、城乡居民基金收入分别为5.3万亿元、1.7万亿元、0.6万亿元；基金支出分别为4.7万亿元、1.7万亿元、0.5万亿元。三类基本养老保险的收入差异跟其缴费制度密切相关，影响因素主要包括缴费率、缴费基数等。
从缴费率来看，全国尚未统一，部分地区仍有差异。企业职工、机关事业单位养老保险均为“单位+个人”的缴费模式。2019年5月以前企业职工单位与个人的缴费率分别为缴费基数的16%、8%，合计24%；机关事业单位单位与个人的缴费率分别为缴费基数的20%、8%，合计28%。2019年，国务院办公厅发布《关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》（国办发〔2019〕13号），规定“自2019年5月1日起，降低城镇职工基本养老保险（包括企业和机关事业单位基本养老保险，以下简称养老保险）单位缴费比例。各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团（以下统称省）养老保险单位缴费比例高于16%的，可降至16%，目前低于16%的，要研究提出过渡办法”。这意味着未来企业职工、机关事业单位单位与个人的缴费率将统一为16%、8%。例如广东省企业缴费在2025年1月1日前比例曾暂定为15%，但从2025年1月1日起已同步调整为全国统一的16%。城镇个体工商户和灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户。另外，特殊时期可适当调整缴费比例，如2020年为减轻企业缴费压力对缴费比例进行适当下调。
城乡居民基本养老保险为“个人+集体+政府”的缴费模式。个人方面，自愿选择100至2000元共12档次缴纳。集体补助方面，按照2014年2月国务院办公厅发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号；简称“《制度意见》”）的规定，有条件的村集体经济组织应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，鼓励有条件的社区将集体补助纳入社区公益事业资金筹集范围。鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。补助、资助金额不超过当地设定的最高缴费档次标准。城乡居民基本养老保险个人缴费水平较低，城乡居民基本养老保险收入主要依赖政府补贴，即政府全额支付基础养老金，且各地区补贴标准差异较大。其中，根据《制度意见》的规定，按中央与地方不同主体：中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助；地方人民政府对选择最低档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年30元，对选择较高档次标准缴费的，适当增加补贴金额；对选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60元，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。养老保险个人账户由个人缴费、地方人民政府对参保人的缴费补贴、集体补助及其他社会经济组织、公益慈善组织、个人对参保人的缴费资助共同构成。
从缴费基数来看，企业职工、机关事业单位方面，全口径城镇单位就业人员平均工资是主要影响因素，各地依据该标准核定基数上下限。全口径城镇单位就业人员平均工资为本省城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算得到。城乡居民方面，在12档基础上，地方可以根据实际情况增设缴费档次，最高缴费档次标准原则上不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额。
因其不同类别主体缴费模式的差异，三类养老金收入来源结构差异也较大。企业职工养老金主要依赖于保险费收入，比例较为稳定；机关事业单位养老金主要依赖于保险费收入，但对财政补贴的依赖有所上升；城乡居民养老金主要依赖于财政补贴。2023年，企业职工基本养老保险费收入、财政补贴收入比例（占对应类别总收入）分别为81%、14%；机关事业单位基本养老保险费收入、财政补贴收入比例（占对应类别总收入）分别为61%、35%；城乡居民基本养老保险费收入、财政补贴收入比例（占对应类别总收入）分别为27%、61%。
1.2.2 支出端现状与差异
三类养老保险基金支出均以养老金支出为主，基本占对应基金支出总额的95%及以上。其中，城乡居民养老金支出中包含小部分个人账户养老金支出。企业职工、城乡居民另有部分支出用于丧葬抚恤补助。2023年，企业职工、机关事业单位、城乡居民养老金支出（含个人账户部分）分别约4.4、1.6、0.5万亿元，分别占对应基金支出总额的94%、98%、97%。其中，城乡居民基本养老金支出中，基本养老保险金、个人账户养老金支出分别为3846、656亿元。
从支出规则来看，基本养老金均由基础养老金和个人养老金构成。根据2018年12月修订的《社会保险法》规定，“基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定”。基础养老金方面，企业职工、机关事业单位退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。城乡居民以中央确定基础养老金最低标准，地方人民政府可以根据实际情况适当提高基础养老金标准，对长期缴费的，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方人民政府支出。个人账户养老金方面，企业职工、机关事业单位月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。城乡居民月计发标准为个人账户全部储存额除以139。
从调整机制来看，通常会根据职工工资、物价变动等因素适时调整，定期明确调整幅度，具体方式包括定额调整、挂钩调整、适当倾斜。根据2018年修订的《社会保险法》，“国家建立基本养老金正常调整机制。职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平”。根据人力资源社会保障部、财政部于2024年06月13日印发的《关于2024年调整退休人员基本养老金的通知》（人社部发〔2024〕48号），“采取定额调整、挂钩调整与适当倾斜相结合的办法，并实现企业和机关事业单位退休人员调整办法统一。定额调整要体现公平原则；挂钩调整要体现多缴多得、长缴多得的激励机制，应与退休人员本人缴费年限（或工作年限）和基本养老金水平挂钩；对高龄退休人员、艰苦边远地区退休人员，可适当提高调整水平”。
二、养老保险制度面临的挑战
2.1 宏观环境：老龄化、少子化推升养老金给付压力
老龄化、少子化带来的老年人口抚养比的上升，一方面将伴随基本养老保险基金缺口的快速增长，养老金给付压力增加；另一方面在保障养老金足额发放的政策要求下，财政补贴规模亦将被动增长，进而影响到财政可持续性。随着我国老年人口抚养比（指65岁及以上老年人口占15-64岁劳动年龄人口的比例，衡量社会抚养老龄人口的负担大小）逐步上升，基本养老保险基金面临收入减少，支出增加的中长期趋势。分年龄结构来看，当前我国劳动力人口平均年龄也在逐步上升。根据中央财经大学人力资本与劳动经济研究中心发布的《中国人力资本报告2024》，从1985到2022，中国劳动力平均年龄从32.25岁增加到39.72岁。[1]
从养老保险基金累计结余情况来看，企业职工养老保险基金累计结余呈现中枢阶段性下降的趋势。对应地，我国老年抚养比在2010年后年增幅超过0.3个百分点，且逐年递增，2019年年增幅则超过1.0个百分点，抚养比显著上升。从财政补贴情况来看，老年抚养比上升的同时财政补贴规模亦快速上升。根据OECD的预测，我国老年抚养比在2025年突破20%，在2034年突破30%。
从未来变化趋势来看，截至2023年，我国基本养老保险基金滚存结余规模约为7.8万亿元，与未来可能出现的累计征缴缺口规模差异较大。人口结构方面，参考联合国低生育率情境预测值，可以看到，我国劳动力人口数将呈现明显下降趋势，对应地，我国60岁及以上、65岁及以上人口增速明显，劳动力人口、60岁及以上、65岁及以上人口的年均复合增长率分别为-1.0%、2.9%、3.9%。收支缺口方面，根据我们于2025年3月发布的《老龄化下的养老财政支出变局——财政可持续性探索之二》研究报告，经估算，在人口老龄化过程中，2035年我国养老金缺口[2]将达22.87万亿元，较2016-2025年增长约18.75万亿元，年均增加1.87万亿元。按此估算，截至2023年，三类主体基本养老保险基金滚存结余规模共计约7.80万亿元，约能够补充约4-5年（约为2027-2028年）的收支缺口。可见，未来由基本养老保险缺口带来的财政支出压力较大。即使考虑到利息与委托投资收益的补充，由于其自身规模较低，投资收益率较为有限，2023年收入合计值仅占基金收入总和的2.1%，养老金仍面临较大缺口。
2.2 区域差异：收支差异影响地区财政可持续性
养老保险基金的区域差异较大，区域的不均衡或影响到部分地区的财政可持续性。
当前各地区收支基本实现了全国统一机制，但由于各地区收入水平、人口结构不一，基本养老保险的收支结余差异较大，进而带来地区间可持续性差异问题。城镇职工方面，从累计结余来看，各地区差异显著，截至2023年末，5个省份在2000亿元以上；13个省市在1000到2000亿元之间；12个省市在200到1000亿元之间。其中，广东以1.75万亿元累计结余远超其他省市；青海省累计结余仅约44亿元。从当期结余[3]来看，2023年，当期结余200亿元以上的省份约为11个，多数为人口流入较多省份；当期结余不足100亿元的省份约为16个，多数为人口流出较多省份。其中，广东、北京当期结余远超其他地区，当期结余规模分别约3086、1631亿元；当期结余为负值的省份有7个，其中，辽宁、黑龙江、浙江、吉林、内蒙古当期结余低于-100亿元。
城乡居民方面，从累计结余来看，各地区呈现明显梯度差异，截至2023年末，4个省市在1000亿元以上；22个省市在100到1000亿元之间；5个省市低于100亿元。其中，山东以1768亿元累计结余居于首位；西藏累计结余仅约48亿元。从当期结余来看，2023年，当期结余100亿元以上的省份为4个，多数为人口流入较多省份；当期结余不足20亿元的省份为9个，多数为人口流出较多省份。其中，四川、安徽、江苏当期结余较为领先其他地区，当期结余规模分别约213、178、173亿元；天津、上海当期结余仅为1亿元，辽宁为唯一一个当期结余为负值的地区。
2.3 主体差异：负担与待遇水平存在较大差异
由于不同养老保险基金类型的收支规模与政策差异较大，因而不同群体之间的社保制度也存在较大差异。一是收支缺口差异。近年来三类养老保险基金收支差额均为负值，且机关事业单位收支缺口规模最大，其次为企业职工、城乡居民。2023年收支缺口分别为1240、2158、6002亿元。尽管企业职工收支缺口排第二，但鉴于其财政补贴标准与规则不同，财政补贴规模却是最大的，因而最终收支结余为盈余状态。
二是不同主体间的养老金收缴差异。按参保方式不同，三类养老保险主体待遇与缴纳水平差异较大。城镇职工基本养老金待遇水平远高于城乡居民，但其缴纳水平也更高。待遇水平来看，2023年机关事业单位、企业职工、城乡居民人均养老金收入分别为6148、3090、264元/月，机关事业单位、企业职工待遇水平分别约为城乡居民的23倍、12倍。缴纳水平来看，2023年机关事业单位、企业职工、城乡居民人均养老金缴纳水平分别为1058、2208、38元/月，机关事业单位、企业职工缴纳水平分别约为城乡居民的28倍、58倍。
从参保率来看，当前城镇就业人员参与城镇职工养老保险比例偏低。2023年城镇就业人员中参与城镇职工基本养老保险的比例约为80%，剩余约20%的人员可能多数是灵活就业人员。但是，由于其自愿选择参保方式，且城乡居民缴纳标准较低，多数或选择参保城乡居民养老保险。
灵活就业人员参保企业职工基本养老保险的比率偏低，其主因或包括：缴费比例偏高、缴费基数较高、参保意愿偏低、缺乏强制参保机制等。参保率方面，据相关调查显示，灵活就业人员、农民工、新就业形态就业群体的企业职工基本养老保险参保率为25%，参保率较低[4]。缴费比例方面，现行制度下多数地区灵活就业人员缴纳基本养老保险的比例为缴费基数的20%，计入个人账户的比例为8%，且此前部分地区更高，相较“个人+企业”的“8%+16%”的比例组合，灵活就业个人负担相对较大。缴费基数方面，由于选择城镇基本养老保险的灵活就业人员，其缴费基数标准与其他参保人员一致，则个人缴费比例较高使得其缴费基数相对偏高。以北京市为例，2024年北京缴费基数上下限为6821元-35283元。灵活就业人员按20%的个人承担比例，个人需承担1364元至7057元，而有正式用工关系的人员按8%的个人承担比例，个人需承担546元至2823元，灵活就业人员的实际个人负担规模明显偏高。缴费意愿方面，根据中国青年报社社会调查中心联合问卷网发布的对1502名受访者（灵活就业者占65.5%）参与的调查显示，个人缴纳费用高是受访灵活就业者参保难的主因，其次是难以保证持续缴纳，容易断缴[5]。
三、老龄化下如何破局？
3.1 应对养老保险基金缺口的可持续性挑战
根据我们于2025年3月发布的《老龄化下的养老财政支出变局——财政可持续性探索之二》研究报告，经估算，2026-2035年我国养老金缺口较2016-2025年年均增加约1.9万亿元[6]。按2023年末的基金滚存结余规模，约能够补充4-5年（约为2027-2028年）。逐步增加的基金缺口意味着财政补贴压力的增加，为应对未来可能的可持续性挑战，政策端需要提前布局，从优化人口结构、完善筹资模式、激励老年人口就业、激活市场化主体投资等多方面提供政策支持。
第一，优化人口结构，完善提高生育率的配套政策，建立“生育补贴+托育服务+教育减免”三位一体政策包，提升生育意愿。截至2023年，我国总和生育率已降至1.01，远低于国际上人口世代更替的2.1水平，未来生育率的进一步下降、人口老龄化的持续加剧，年轻一代养老负担随之加重。从国际经验来看，挪威通过“育儿现金补贴+公立托育体系+父亲强制育儿假”组合政策将生育率稳定在1.6；日本也通过发放育儿津贴、提供托育服务、实行医疗教育福利等措施来减轻家庭育儿负担，鼓励家庭生育。
由此，可以从三方面优化支持政策。一是各地加快落地新一轮生育补贴政策，对一孩、二孩及以上家庭分类发放生育津贴、实施个税减免或房贷利率优惠，保障女性就业权益、落实夫妻共担育儿假，缓解家庭因生育而面临的经济和职业压力。二是加快普惠托育服务体系建设，如将0-3岁托育服务纳入社区公共服务标配、对民办托育机构给予补贴。三是加大教育投入、保障教育公平、推进教育减负，减轻家庭的教育成本负担。
第二，激活人力资本存量，挖掘老年人力资源潜力。根据第七次全国人口普查数据，2020年我国低龄老人（60—69岁）为14739万人，占全部老人的比重为55.8%，低龄老人比例较高，但我国城镇60岁及以上老年人口劳动参与率明显低于绝大部分发达国家，60—64岁低龄老年人口劳动参与率仅为大部分发达国家的一半[7]，老年人力资源闲置问题突出。从国际经验来看，韩国推出"银色人才库"计划，政府搭建平台为企业与低龄老年人提供免费对接服务，累计促成超23万老年人实现再就业；荷兰推行“过渡性退休”制度，允许60岁以上员工减少工作时间，同时领取部分养老金，使老年劳动者就业参与率提升至62%。2021年，法国《未来的主要经济挑战》（也称“马克龙报告”）围绕气候变化、不平等和老龄化三大经济挑战的应对，在关于养老金改革的建议中提出对愿意延迟退休的劳动者，以符合精算中性的幅度适当提高养老金水平。
由此，政策层面可从以下方面入手：一是持续深化延迟法定退休年龄改革，试点"过渡性退休"制度，允许企业与老年员工协商灵活工作模式。二是建立全国性老年人才信息服务平台，整合企业用工需求与老年人才技能信息，实现精准匹配，协助低龄老年人按需实现再就业。三是对聘用低龄老年人的企业给予社保补贴，对从事公益服务的低龄老年人发放福利加以激励。
第三，考虑引入人口结构变化、宏观经济指标等动态因子，完善基本养老金动态调整机制，增强制度弹性。我国当前的养老金待遇调整主要与工资水平、物价变动等因素相联系，而未来老龄化带来的人口结构变动、以及宏观经济增速的长期趋势性变化将对养老金收支平衡产生重要影响。
从国际经验来看，养老金指数化调整机制已成为各国普遍采取的应对人口老龄化、维持养老保险制度可持续性的重要政策工具。养老金待遇指数化调整的核心目标在于实现三重平衡：一是保障退休人员实际购买力不降低，维持基本生活水平；二是确保养老金替代率处于合理区间；三是维持养老保险制度的长期财务可持续性。国际通行的养老金指数化调整遵循三大原则：（1）财务可持续；（2）再分配和激励性；（3）政策的一致性。主要参照指数包括：价格指数、工资指数和长寿指数，各国会根据本国国情进行组合或调整。在自动调整机制方面，德国和日本提供了典型范例，均在一定时期引入了可持续因子或宏观经济修正指数。德国养老保险制度实行积分制，退休金水平取决于积分价值。2004年德国在养老金改革中引入了可持续因子，将预期寿命、人口迁移、生育率变化和劳动参与率等因素纳入养老金待遇调整的考量因素。当制度抚养比上升时，养老金积分价值将降低，从而降低当期和未来退休者的待遇水平。该自动调整机制使待遇水平随人口结构变化自动调节，既减轻政治干预，又实现代际公平，且有效控制了支出压力，避免了财政危机。日本也于2004年在《国民年金改革法案》中明确提出引入宏观经济修正指数，在原有养老金待遇的调整指数（净工资增长率或是物价指数）基础上，根据缴费人口的变化和退休者预期寿命的延长对其进行适当修正，最终养老金待遇水平根据新的指数进行调整，逐步缓解了财政压力。
结合国际经验，我国可探索建立与人口结构、经济增速联动的参数化调整机制，通过引入动态调节因子实现养老金待遇与制度可持续性的双重保障，在确保退休人员基本生活水平的同时增强制度弹性。
第四，构建“三支柱”市场化投资体系，提升基金造血能力。我国已初步建立三支柱的养老保险体系，但第一支柱基本养老保险在部分地区面临较大资金缺口，第二支柱企业年金和第三支柱个人养老金发展相对不足，对基本养老保险的补充作用有限。2024年我国职工基本养老保险基金总体收益率只有2.2%左右，居民养老保险基金2.5%左右，无论是国内比较还是国际比较，都有较大提升空间[8]。从国际经验来看，美国通过税收优惠等政策鼓励企业和个人发展企业年金和个人养老金，如401k计划等，为员工提供了多样化的退休选择，增强了养老保障体系的可持续性；德国推行《李斯特养老金法》强制企业为员工缴纳3%基础年金，政府按员工缴费的30%给予补贴，使企业年金覆盖率提升至65%；新加坡中央公积金局将40%资金投向股票、REITs等市场化资产，通过专业化运作实现年均5.8%收益，保障基金长期增值。
参考国际经验，建议通过以下方式提升投资收益，充实养老金蓄水池。一是制定并实施一揽子政策完善三支柱养老保险体系，加大对第二支柱和第三支柱的政策支持力度。如通过完善相关法律法规，明确缴费细则与退出机制，加大税收优惠等措施，提高企业和员工建立企业年金的积极性。二是允许基本养老保险基金拓宽市场化投资领域，增强基金盈利能力。
3.2 区域间协调：聚焦全国统筹制度改革
全国统筹调剂制度下，需关注长期基金平衡压力，应加快推进养老保险全国统收统支，合理确定央地事权，中央事权责任或进一步上移。当前我国养老保险基金的区域差异较大，2023年城镇职工当期结余极差值超过200亿元，累计结余极差值超过1.7万亿元，且有10个省份累计结余规模不足500亿元。
从养老金区域间协调的政策推进来看，当前分别对区域间缺口调剂、区域间政策差异推进实施相应政策，先后推出了基本养老保险基金中央调剂制度、全国统筹制度实施方案。全国统筹实施方案在中央调剂制度的基础上，进一步明确央地责任划分，并在信息管理与执行能力、长期可持续性的制度保障等方面进行了优化。2018年6月，国务院发布的《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，这是迈向养老金全国统筹的第一步。在中央调剂制度下，中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，中央调剂基金实行以收定支，当年筹集的资金全部拨付地方；中央政府在下达中央财政补助资金和拨付中央调剂基金后，各省份养老保险基金缺口由地方政府承担。
2021年12月，国务院办公厅下发了《关于印发企业职工基本养老保险全国统筹制度实施方案的通知》（国办发〔2021〕48号），明确从2022年1月1日起正式实施企业职工基本养老保险全国统筹，明确规定了我国的养老保险缴费和待遇政策由中央统一制定，各地不得自行出台或调整相关政策。在全国养老保险政策中，对缴费比例、缴费基数、计发基数、待遇项目和待遇调整进行了统一的规定。[9]
从现行政策来看，城乡居民基本养老金缴纳时由财政直接进行补贴；在全国统筹制度下，对于城镇职工基本养老金的当期收支缺口，由中央和地方财政按一定比例分担，部分人口流出区域仍可能存在收支压力。考虑到跨区域的人口流动较为频繁，分区域的养老金收支管理不利于提升全国层面养老金管理的效率和公平性。
中长期内，由省级统收统支走向全国统收统支，由中央政府直接负责养老金的管理与发放，将更有益于解决区域间差异，同时，全国统收统支可以更高效地进行养老基金的投资与管理。从国际经验来看，多数发达经济体采取全国统收统支模式，且通过法律框架实现养老保险事权上移。在统收统支模式下，参保人员在国内流动基本没有影响，养老金账户可以实现无缝衔接、社保记录亦可连续。如德国1997年《养老金改革法》确立联邦政府对养老金收支的完全统筹权，建立缴费年限与工资水平的刚性挂钩机制，个人和雇主按照一定比例缴纳养老保险费，这些费用直接进入公共养老基金，用于支付当前退休人员的养老金。日本2000年《厚生年金法》修正案将公共养老基金管理权收归中央，构建与物价和工资双指数联动的待遇调整公式，确保养老金水平能够根据经济状况进行适当调整。美国自1935年《社会保障法》即确立联邦政府对养老金的统一征缴发放体系，通过社会安全税的全国统筹实现跨州平衡，该税收的核心机制是统一税制设计、全国性基金管理和标准化待遇发放。这些改革实践表明，需要推动养老保险制度从省级统筹向中央统收统支转变，建立统一的覆盖基金征缴、投资运营、待遇发放的全链条垂直管理体系，配套制定央地财政责任清单与跨期平衡机制，以破解区域利益固化格局下的养老差异。
具体建议如下：一是优先推行“部分累计结余再调剂模式”。该模式可平衡调剂效果与财政负担，既弥补资金缺口，又保留部分结余应对老龄化长期压力。同时，可以建立动态调剂比例调整机制，根据各省老龄化程度、财政能力及基金结余规模差异化设定比例，避免“一刀切”导致结余省份征缴积极性下降。二是优化央地财政责任，推进中央统收统支垂直管理。明确中央对养老保险基金的统收统支责任，由中央政府直接负责基金征缴、投资运营与待遇发放。三是完善省级养老保险费征缴激励机制。全国统筹层次提升可能导致地方征缴积极性下降，可以将养老保险征缴率纳入地方政府绩效考核，对征缴率持续达标的省份给予财政奖励，反之扣减调剂资金分配额度，激发地方征缴动力。
3.3 群体间协调：抓住三大切入点
结合当前制度、现状与面临挑战，对于协调不同主体间的养老负担与待遇水平上，三大切入点包括灵活就业人员、低收入群体、农村群体。
第一，提高灵活就业人员[10]参保比例。当前，我国灵活就业人员在就业人口中占比已经较高，需要探索适合其工作特点和收入水平的社保缴纳模式。总量方面，据报道，截至2024年，我国灵活就业人员已超过2.4亿人[11]，较2021年的2.0亿人增长约20%，达到就业总人口7.3亿人的32.7%。就业类别方面，当前灵活就业人员就业形态也发生了变化。就业形态分为传统灵活就业与新型灵活就业[12]，其中，新型灵活就业又分为位置型，即网约车类、配送类、生活服务类；云端型，即知识服务类、媒体类、直播类、网络电商类。新型灵活就业人员的数量伴随数字经济的发展逐步上升，2019年至2024年新型灵活就业的招聘职位数占比从8.4%增至15.2%[13]，未来或有越来越多的就业者选择新型灵活就业。同时，不同灵活就业群体的收入水平差异较大，若按合适的比例进行社保缴纳，既可以提升缴纳意愿，也更利于保障其养老待遇水平。根据人社部于2025年4月发布的《2024中国新型灵活就业报告》，2024年，传统就业职位主要集中在6001-8000元的薪资区间，占比为24.2%。新型灵活就业中，基于位置的职位在10001-15000元区间的占比高达44.9%，远超传统就业的22.1%和基于云端的24.3%；基于云端的灵活就业招聘薪资则更集中在6001-8000元和10001-15000元区间，分别占24.2%和24.3%。就业结构方面，2023年，交通/运输/物流/仓储行业中新型灵活就业招聘职位占比高达44%，其次是文化/传媒/娱乐/体育业，占比为27.7%。招聘需求最大的生活配送和平台直播这两类工种恰好对应于这两个行业，而与互联网紧密关联的一些职业，如影视制作、配送理货、新媒体运营和演艺人员/经纪人，新型灵活就业职位的渗透率均超过50%，最高达到79.4%[14]。但是，当前灵活就业人员参保率偏低，主因包括缴费比例偏高、缴费基数较高、参保意愿偏低、缺乏强制参保机制等，进而影响基本养老的可持续性与普惠性。
从国内的已有探索来看，对于灵活就业的社保改革亦在逐步创新，包括：允许灵活就业人员仅缴纳社保中的部分险种，如选择养老保险或医疗保险；实施新就业形态人员职业伤害保障试点，2022年7月试点省份7个，2025年有望扩展至17个省市，并逐步推动在全国实施[15]；降低社保缴纳比例，如2024年3月起上海市灵活就业人员缴纳基本养老保险费的比例由24%下降至20%。从国际经验来看，德国的“迷你工作”制度允许月收入低于520欧元的灵活就业者按15%费率缴纳养老金，政府补贴 50%，参保率提升至78%；西班牙在2023年推出《骑手权利法》将外卖员认定为正式雇员，强制平台企业缴纳21.5%社保费。
参考国际经验并结合我国现状，建议建立"强制参保+弹性缴费+政府补贴"机制。一是针对灵活就业人员，进一步“调基数+降比例”。设计以实际所得收入为基数的定额分档保费制度，或对灵活就业人员扩大缴费基数区间，同时降低其缴费比例，使缴费标准更贴合其实际收入水平，允许在可承受范围内有更多缴费档次可选择，实现“多劳多缴、少劳少缴”。二是构建“政府补贴+平台分担”费用共担机制。对参保的灵活就业者给予财政精准补贴，按一定比例分担灵活就业缴费负担，同时通过税收、补贴等优惠政策激励有雇主企业积极承担灵活就业人群的社保，规范非正式就业形式雇佣的社会保障缴纳义务，降低参保成本。三是稳步推进养老保险全国统收统支模式，提升缴费积极性。区域间社保连贯性、异地缴纳社保及养老领取等问题是影响灵活就业人员缴费意愿的原因之一，实现全国统收统支并加大宣传力度，能够有效提升其缴费意愿。四是探索将部分符合一定标准的灵活就业人员纳入城镇职工保险范畴。根据我国现行法律，存在劳动关系的非灵活就业人员属于城镇职工保险的强制缴纳范畴。随着非全日制用工、劳务派遣、退休返聘、实习、岗位外包、业务外包、合伙、自雇、平台用工等多种用工形式的出现，企业灵活用工的比例上升，未来可以参考国际经验，将工作时长或者月收入达到一定标准的灵活就业人员纳入城镇职工保险的覆盖范围，并通过政策规定企业分担机制。
第二，减轻低收入群体养老负担，强化托底保障。当前我国低收入群体老年贫困风险集中凸显，存在“低缴费-低待遇”循环困境。在不同的社保制度下，典型的低收入群体主要包括城镇就业人员中的低收入群体、城乡居民中的农村低保对象、务农人员等。缴费方面，低收入群体基数较大，且其养老保险缴费基数偏高，缴费压力较大。据中国社会保障学会调查，我国职工养老保险的遵缴率（缴费人数占参保人员的比例）从2011年的85.2%下降到2022年的80.8%。[16]根据全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国社会保险法》实施情况的报告披露：“执法检查发现，不少低收入人群实际收入低于最低缴费基数。随着社平工资每年上调，低收入人群社保费同步上调，造成低收入人群‘被平均’，加重了缴费负担，这也是近年来部分低收入群体‘断保’的重要原因。”待遇方面，城乡居民养老待遇水平显著低于城镇职工，城镇就业人员中由于部分低收入群体选择城乡居民养老保险，其缴纳水平较低，对应的养老待遇水平也较低。从国际经验来看，巴西通过“持续福利计划”（BPC）向65岁以上低收入老年人每月发放最低工资标准的非缴费型养老金，覆盖超400万人；英国实施“养老金信用补贴”政策，对领取基础养老金后收入仍低于贫困线的群体，按“个人收入每增加1英镑，补贴1英镑”的比例进行额外补助，覆盖 320 万老年人，有效补足待遇缺口。
由此，建议一是扩大非缴费型养老金覆盖面。如来自财政转移支付的养老金，可以设立“低收入养老专项基金”，由财政预算划拨，联合福彩公益金，对低收入老年群体发放普惠型养老补助金。二是实施阶梯式分层缴费补贴。根据不同缴费档次予以不同补贴力度，引导低收入群体提升长期保障水平。三是实施收入激励计划。对领取城乡居民基础养老金后，收入仍低于当地最低生活保障线一定程度（如130%）的老年人按“收入差额补足+激励增收”模式设计补贴，所谓激励增收，即若接受补贴的老年人增加了收入则按一定比例再进行额外补助。
第三，推动城乡居民养老保险提质扩容，缩小城乡差距，着力缓解农村养老面临的财力、人力“缺位”现状。当前，我国城乡居民养老待遇存在较大差异，农村老年群体的养老待遇普遍偏低，农村照护设施和养老护理人员极度缺乏。养老待遇方面，2023年城乡居民基础养老金月均264元，仅为城镇职工基本养老金月均3564元的7%，而农村的低保标准都已达到每月530元。养老照护设施方面，截至2023年末，全国各类养老机构和设施总数达40.4万个、床位823.6万张[17]；全国农村敬老院共1.6万个，床位168.1万张，农村互助养老服务设施约14.5万个。而根据第七次全国人口普查统计，我国农老龄化程度要高于城镇，农村60岁及以上老年人的比重为23.81%，比城镇高出7.99个百分点[18]。养老护理方面，农村面临的养老护理人员缺口更加严峻。当前我国养老护理员存在“三高三低”的普遍特征：学历水平低、薪酬待遇低、职业认同低、平均年龄高、工作强度高、流动性高，院校、行业还存在着“招不到生”“留不住人”的现实问题[19]。农村地区年轻人口流出较多，留守老人较多，年轻人愿意返乡护理老人的意愿较低。从国际经验来看，日本农村面临严重的“双重老龄化”（年轻人口流失+高龄化率超40%），其核心经验是通过时间储蓄制度，低龄健康老人（通过照顾高龄老人积累服务时间，存入“时间银行”，待自身需要时可兑换等量服务）、介护保险支持（政府通过介护保险为农村社区提供资金，补贴低龄老人参与护理培训，并支付其服务报酬）等政策引导低龄老人成为照护主力，并构建 “地域密着型” 社区支持网络。另外，日本国民年金均等化制度推行“基础年金+厚生年金”双层体系，城乡居民统一缴纳国民年金，农村家庭可额外享受耕地保护补贴折算缴费，使城乡养老金差距控制在3倍以内。德国设立“农业社会保险基金”，财政补贴农民缴费的80%，2023年农民月均养老金达1250欧元。其核心机制在于通过立法保障建立政府主导、多方共担的筹资体系，其中联邦财政承担主要的基金来源，农民按统一标准缴费，同时创新性地将社保政策与农业现代化挂钩，如要求养老金领取者转让农场经营权以促进土地规模经营。此外，还有允许以实物给付与服务替代形式履行部分保障义务的特殊筹资机制。通过税收优惠引导补充养老保险发展，并设立专门经办机构实行自治管理，这些制度设计既确保了农民养老保障的稳定性，又推动了农业生产效率提升，其“社保-产业”协同发展模式、财政责任动态调整机制以及市场化运作经验。
由此，我们建议：一是提升城乡养老保险服务能力和覆盖面。通过养老保险经办服务数字化转型、建成并持续完善养老保险全国统筹信息系统、构建和推广农村智慧养老信息平台、加强对数智技术的适老化改造等方式实现数字化服务下沉和弥合数字鸿沟的弥合。同时加强对农村地区、低收入群体等主体的政策宣传与动员，推进城乡养老保险服务均等化。二是探索城乡居民养老保险创新模式，扩宽养老金资金来源渠道，提升养老待遇。如对自愿长期务农的农民按亩均年产值发放津贴划转至养老保险个人账户，或发放耕地保护补贴折算缴费。三是建立企业、基层政府奖励机制。结合低收入群体养老保险保障政策和“乡村振兴”战略，加大对农村地区的转移支付力度、优化资金分配，如对吸纳农村劳动力就业的企业按参保人数给予一定补贴，对参保率较高的县市给予额外财政奖励等。四是考虑老龄化程度较高的农村地区设立政府主导型照护机构。2023年《中国民政统计年鉴》显示，农村养老服务机构的床位使用率仅有42.36%，资源错配和利用效率不高的问题凸显[20]，其根源在于需求与供给的结构性矛盾和 制度性障碍。由于农村养老服务机构仍会按服务等级收取费用，且农村老年群体由于收入水平偏低，更倾向于居家养老。因而需要政策层面顺应农村养老模式的转变，引导建立以居家照护为主的政府主导型养老机构。通过精准对接居家养老需求、构建专业人才生态、优化财政分担机制，既能破解现有机构 “建而不用” 的困境，又能为老龄化农村地区建立可持续的照护服务体系。人员方面，通过设立参公事业单位性质的照护机构、提升人员待遇水平、提供公立培训并绑定服务年限等方式，以吸引更多年轻劳动力从事老年护理。资金支持方面，当前基层财政压力较大，以乡镇为主导面临较大的财政资金压力，在农村养老上考虑适度上移事权，或由省级给予较多的财政支持。五是探索“低龄老人照护高龄老人”的互帮互助机制。政府可以出台相关政策法规明确服务标准和权益保障，设立专项资金支持项目开展，包括支付服务费用和购买保险等；并在基层社区建立养老服务中心，作为互动场所并提供必要设施和服务，聘请低龄老年人为主为高龄老年人提供养老服务。既能缓解年轻劳动人不足带来的人力压力，又能提高低龄老人的收入水平。
参考文献：
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[2]程杰,韩笑.城乡居民基本养老保险制度的筹资压力与调整机制[J].人文杂志,2024,(07):82-94.DOI:10.15895/j.cnki.rwzz.2024.07.010.
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[5]房连泉.建立可持续的基本养老保险待遇指数化调整机制研究——来自国际案例的经验启示[J].人口学刊,2018,40(05):66-77.DOI:10.16405/j.cnki.1004-129X.2018.05.007.
[6]徐嘉辉,郭翔宇.德国农村社会保障制度及其借鉴[J].商业研究,2009,(06):207-210.DOI:10.13902/j.cnki.syyj.2009.06.019.
注：
[1]资料来源：人力资本与劳动经济研究中心，《发布》（20241223）【20250327】，https://humancapital.cufe.edu.cn/info/1146/2113.htm
[2]注：养老金缺口指保险费收入与养老金支出差额为负值，其规模指绝对值规模，下同。
[3]注：当期结余以各地区当期基本养老保险基金收入与支出的差额计算得到。
[4]资料来源：河南省社会保险中心，《增强制度灵活性，保障灵活就业人员社保权益》（20250321）【20250520】，https://shbx.hrss.henan.gov.cn/hnsi/news/zixun/webinfo/1737530485627675.htm
[5]资料来源：中国青年报，《灵活就业人员为何参保率低》（20230803）【20250515】，https://news.cctv.com/2023/08/03/ARTIVJLgWOQ0aNqYY3jEglhX230803.shtml
[6]资料来源：兴业研究app，《老龄化下的养老财政支出变局——财政可持续性探索之二》（20250321），
[7]资料来源：中国社会科学网-中国社会科学报，《激活老年就业潜力 释放老龄社会红利》（20230104）【20250512】，https://www.cssn.cn/shx/zlyzx/202301/t20230105_5578232.shtml
[8]资料来源：和讯网，《郭树清：多数投资者着眼于短期盈亏，从众心理追涨杀跌！养老保险基金收益2.5%，国内国际看都有较大提升空间》（20250326）【20250515】，https://www.toutiao.com/article/7485997260812878386/?upstream_biz=doubao&source=m_redirect&wid=1747369765288
[9]资料来源：瑞安市人民政府，《关于市十七届人大二次会议第570号代表建议答复函》（20231209）【20250523】，http://www.ruian.gov.cn/art/2023/12/9/art_1229778216_4209014.html
[10]注：灵活就业人员是指在法定劳动年龄阶段内的以灵活就业形式就业的人员。主要包括：自营劳动者、自由就业者、临时就业者。（1）自营劳动者，如个体经营、网店经营、街头商贩、家庭就业人员等；（2）自由就业者，如以个人身份从事职业活动的自由职业者，如自由撰稿人、非签约歌手和模特等；（3）临时就业者，如非全时工、季节工、家庭小时工和其他类型的打零工者等。
[11]数据来源：澎湃网，《灵活就业人员权益亟须立法保障》（20250329）【20250520】，https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_30522486
[12]注：传统是指个体户、建筑工人、货车司机等；新型灵活就业是指由数字经济发展所驱动，依托于互联网平台发展起来的新型就业形式，共七类网约车类、配送类、生活服务类、知识服务类、媒体类、直播类以及网络电商类。
[13]资料来源，人力资源和社会保障部信息中心，《2024中国新型灵活就业报告》（20250418）【20250519】，https://www.hrssit.cn/info/3636.html
[14]资料来源，人力资源和社会保障部信息中心，《2023中国新型灵活就业报告》（20240117）【20250519】，https://www.hrssit.cn/info/3146.html
[15]资料来源，新华网，《（现场实录）十四届全国人大三次会议民生主题记者会》（20250309）【20250223】，https://www.news.cn/politics/20250309/4dff75f3c6eb4ed7bf8087fc190d71e0/c.html
[16]资料来源：中国人大网，《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查实施情况的报告》（20241108）【20250520】，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202411/t20241106_440621.html
[17]资料来源：民政部，《2023 年民政事业发展统计公报》（20240830）【20250519】，https://www.mca.gov.cn/n156/n2679/c1662004999980001204/attr/355717.pdf
[18]资料来源：民政部，《民政部养老服务司有关负责人就相关问题答记者问》（20240614）【20250516】，https://www.gov.cn/zhengce/202406/content_6957141.htm
[19]资料来源：北青网，《北青快评｜别让人才短板成为养老服务业发展的桎梏》（20250122）【20250516】，https://www.toutiao.com/article/7462735079849296399/?upstream_biz=doubao&source=m_redirect
[20]资料来源：陕西党建网-人民论坛，《加快补齐农村养老服务短板》（20250214）【20250519】，http://www.sx-dj.gov.cn/ztzl/ztlj/1890298525635629057.html
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