“狠狠”吊销中国签证，前高官痛惜美国“自毁长城”

摘要：5月28日，美国国务卿鲁比奥在社交媒体X平台发文称，国务院正在修改签证标准，以“加强审查”所有来自中国的签证申请，并将开始吊销中国学生的签证，包括“与中国政府有联系或在关键领域学习”的学生。同时宣布将对那些被认定为“参与审查美国公民的外国官员和个人”实施签证禁

[编者按]

5月28日，美国国务卿鲁比奥在社交媒体X平台发文称，国务院正在修改签证标准，以“加强审查”所有来自中国的签证申请，并将开始吊销中国学生的签证，包括“与中国政府有联系或在关键领域学习”的学生。同时宣布将对那些被认定为“参与审查美国公民的外国官员和个人”实施签证禁令。分析人士认为，美国正以单边主义行径“自毁长城”。

当全球唯一超级大国亲手拆解自己构建的国际规则体系，将会引发何种连锁反应？美国国务院前高级顾问马克斯·贝格曼最新发表在Foreign Policy上的文章指出：冷战结束后，美国虽具备重塑世界秩序的实力，却未能延续二战后构建联合国、布雷顿森林体系的制度化路径。在《联合国海洋法公约》等关键国际机制中长期缺位的做法，使冷战后的国际秩序逐渐偏离规则约束，转而依赖霸权国家的善意维持。这种战略选择的偏差，在“9·11”事件后因新保守主义思潮影响而愈演愈烈——该思潮将霸权维系简单等同于武力扩张，推动美国走向单边主义的极端。从克林顿政府将多边合作视为战术工具，到小布什时期对“仁慈霸权”的幻想，再到特朗普任内对国际规则的系统性破坏，华盛顿始终未能理解二战后秩序维系的核心要义：真正的国际秩序韧性并非源于无节制的权力扩张，而是来自对自身权力的制度性约束。

单极时刻的终结，并非中国等新兴力量挑战的结果，而是美国自身战略失误的必然。在国际秩序的维系不再依赖制度韧性，而是取决于霸权国的善意时，其脆弱性便已注定。这一分析为理解当前国际格局演变提供了关键视角，也为中国在全球治理中发挥更积极作用提供了历史镜鉴。欧亚系统科学研究会特编译此文，供读者批判性阅读。本文原刊于Foreign Policy，仅代表作者本人观点。

美国如何错失其单极时刻

1997年5月27日在巴黎，英国首相托尼·布莱尔、美国总统比尔·克林顿、法国总统雅克·勒庞·希拉克以及俄罗斯总统鲍里斯·叶利钦一同出席了北约扩张协议的签署仪式。图源：Foreign Policy

随着特朗普政府对美国一手构建的国际秩序施以毁灭性的打击，如今已难以预料这一秩序还能残存几何。我们有必要反思：为何这一秩序如此脆弱？

冷战结束后，美国本有实力与合法性去重塑世界，却挥霍了其单极时刻。回望历史，美国重蹈了一战后的覆辙——两次均未寻求构建并制度化一个自由国际秩序，而是倾向于保持行动不受约束。在冷战后的秩序中，华盛顿主导着世界。这既为美国，也坦率地说为整个世界带来了巨大利益。但这一国际秩序依赖于美国的过度介入与霸权善意，而事实证明，这种依赖难以持续。最终，对美国主导秩序的最大挑战并非来自中国，而是一个已然疲惫的美国。

1 美国主导国际秩序的衰落逻辑

“自由国际秩序”的概念难以清晰界定，因此也难以捍卫。对现实主义外交学派而言，世界秩序关乎权力，本质上是无政府状态的；因此，任何寄望于规则主导秩序的构想都被斥为空想。但在过去一个世纪的美国领导下，无政府状态得到了遏制。一个对民族国家施加明确约束的秩序得以建立，规则与规范共同规制着各国行为：《联合国宪章》禁止国家间相互侵略，《不扩散核武器条约》及《禁止化学武器公约》《禁止生物武器公约》显著遏制了危险武器的发展；从旅行、难民、卫生到战争等领域，各类规则、规范与行为准则制约着国家与民众的互动方式；全球贸易体系也确立了清晰的标准与规则。世界由此大幅褪去无政府色彩，变得更具可预测性与秩序性——而这一切均以美国实力为后盾。

然而，这是否可持续呢？国际关系学者约翰·伊肯伯里（John Ikenberry）在2001年所著《胜利之后》（After Victory）中提出，美国需拥抱其“开明自利”，并接受对自身权力的某种约束，以“锁定有利的战后秩序”。通过展现战略克制，美国更可能“赢得弱国的默许”，并为单极时刻终结的那一天做好准备。

这正是美国在二战胜利后采取的路径。罗斯福政府决意不重蹈两次世界大战间期的覆辙——彼时华盛顿拒绝加入国际联盟，放任“以邻为壑”的经济政策（beggar-thy-neighbor economic policy）横行。甚至在战争尚未结束时，1944年便先后在华盛顿敦巴顿橡树园召开会谈催生了联合国，在新罕布什尔州布雷顿森林召开会议确立了战后经济秩序。当苏联从盟友转为对手、冷战爆发后，美国的孤立主义倾向被抛诸脑后：哈里·杜鲁门（Harry Truman）与德怀特·艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）总统在欧亚缔结同盟，提供大规模军事与发展援助，并力主欧洲一体化。

然而，在冷战胜利后，美国并未按伊肯伯里的构想，对国际制度秩序进行可堪比拟的改造。美国既未着力大幅强化联合国、改革安理会，也未创建新的强有力机构。由于无法在参议院批准国际协议，美国在《海洋法公约》、《国际刑事法院罗马规约》、《全面禁止核试验条约》、应对气候变化的《京都议定书》等条约推进过程中始终置身事外。尽管数万联合国维和部队正日益频繁地部署到世界各地遏制冲突，参议员杰西·赫尔姆斯（译者注：Jesse Helms，北卡罗来纳州历史上在任时间最长的民选参议员。人们普遍认为他成功地将这个单一政党的州转变为一个竞争性的两党制州。他主张让保守派人士从他认为过于自由的民主党转移到共和党。）仍牵头推动扣留美国对联合国的资金。克林顿政府末期成立的“民主国家共同体”（the Community of Democracies）等全球机构——其初衷是将世界民主国家联结组织起来——也很快被美国弃之不顾。全球政治架构中最重要的发展与美国毫无关系，相反，这些全球机构出现在了其他地方：欧盟、南方共同市场与非洲联盟相继诞生。

相比之下，美国确实曾试图推进一种普世自由主义经济秩序。它推动贸易自由化，并于1995年协助建立世界贸易组织（WTO）以管理全球贸易。这开启了一个全球化与经济互联的时代。华盛顿的预设是，民主与资本主义将相互强化并自然演进。弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）《历史的终结？》（“The End of History?”）与托马斯·弗里德曼（Thomas L. Friedman）《雷克萨斯与橄榄树》（The Lexus and the Olive Tree）的危害在于，它们让政策制定者得以卸下责任。当民主与资本主义被视为必然趋势的时候，为何还要构建新机构、委托联合国或签署那些会限制美国权力的条约呢？于是，秩序愿景变得高度倾向自由放任主义。

然而，当一国的经济危机迅速蔓延至另一国时，一个愈发清晰的事实是：更紧密互联的世界也需要更多的国际合作。1997年亚洲金融危机后，二十国集团（G20）于1999年成立，某种程度上正是为应对这一需求。但随着民族国家应对全球力量的能力日益衰微，全球治理的缺失在20世纪90年代愈发凸显。

但彼时的美国在多边主义问题上陷入政治分裂。这实则是20世纪90年代美国外交政策的核心争议：克林顿政府信奉威尔逊式国际主义与多边主义，却在政治上处于守势；共和党人则激烈反对对美国权力的约束，对国际机构大加抨击。两党唯一的共识在于：美国不可或缺，应当主导世界。

对克林顿政府而言，国际组织与全球治理的正当性仅基于战术考量——因为两者均符合美国利益。政府难以提出重塑世界的宏大愿景，而是将美国领导力聚焦于解决具体问题，在索马里、海地、波斯尼亚和科索沃等地展开类似“打地鼠”的干预主义行动。这不仅招致了对“美国充当世界警察”的抱怨，也使得小布什在2000年竞选时饱受批评，称其过度推行自由主义“国家建设”。美国因其“不可或缺”的地位而必须主导世界，但这也意味着它承担了过多事务。

克林顿政府最大的成就——北约东扩——同样暴露了这种矛盾。北约扩张推动了欧洲统一，也巩固了美国在欧洲的地位，因为北约始终以美国为核心。但当面临是否支持欧盟成为独立防务与外交行为体的选择时，克林顿政府却犹豫不决，唯恐失去影响力。诚然，华盛顿希望欧洲“分担防务”，但最终仍将控制权置于首位。

“9·11”事件后，美国获得了又一次重塑世界的机会。但是美国非但没有把握这次机会，反而倾向于选择单边主义。20世纪90年代，新保守主义者崛起，他们大体认同威尔逊式国际主义者的自由主义目标，却坚信应通过美国硬实力单边推进。正如罗伯特·卡根（Robert Kagan）与威廉·克里斯托尔（William Kristol）在1996年一篇影响力十足、倡导“新里根主义外交政策”的文章中所写：“美国外交政策的恰当目标是将霸权尽可能长久地维系下去。”他们呼吁增加防务开支，对敌对政权采取更强硬的对抗。全球反恐战争、无人机行动与伊拉克战争，不仅嘲弄了“基于规则的国际秩序”理念，更极大削弱了全球对美国霸权的信任，为竞争对手的崛起与反击创造了空间。

伊拉克战争改变了共和党。它让许多最具爱国情怀的美国人——那些在“9·11”事件后自愿为国效力的人，如J.D. 万斯和曾运营退伍军人组织支持战争的皮特·黑格塞斯（Pete Hegseth）——并非反对战争本身，而是反对被用来为战争辩护的自由主义，以及利用美国权力与领导力推进自由世界的理念。

但伊拉克战争的溃败也改变了民主党。当自由主义价值观被用于为入侵伊拉克辩护时，便难以再为世界勾勒自由主义愿景。奥巴马总统转向了更现实主义的“不做蠢事”理念，这也意味着对维护国际秩序的承诺有所软化。奥巴马不愿因叙利亚阿萨德政权使用化学武器而对其直接动用武力，这既是克制的体现，也表明即便在关键规范受到威胁时，美国也不会本能地捍卫世界秩序。美国不再像20世纪90年代那样抱有“保护责任”（responsibility to protect）的使命感。

尽管民主党政府仍在公开场合支持国际机构，但在白宫的国家安全辩论中，当违反国际规范所带来的代价是无形的、长期的，这种支持很少真正占据上风。日积月累，这种态度损害了美国的国际声望。美国在多边论坛中的公信力被逐渐削弱，其虚伪的行为也常被他国当作攻击武器，进而促使美国进一步减少参与。如今，在华盛顿，联合国几乎已经无人提及。目前在网络、太空或新型武器系统领域，尚未有达成国际协议的意愿。而在美国关注度下降的同时，中国对国际机构的投入在增加。

2 单级时刻的自我终结

2008年全球经济崩盘时，它不仅催生了美国衰落的共识，关于“自由主义秩序不可逆转”的认知也受到冲击。此后国际格局进入了快速转变期：中国扩大与全球南方的经济往来，俄罗斯总统普京等领导人则愈发积极地基于自身利益对国际秩序中的权力分配提出新诉求，挑战了美国霸权。

出人意料的是，2008年金融危机最终并未让世界背弃美国主导的自由经济秩序，反而是美国人自己走向了对立面。2016年夏天共和党主导的参议院否决《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership, TPP），随后特朗普与拜登政府相继对世界贸易组织持反对态度——这意味着美国已转而对抗其冷战后有限秩序构建的核心方向。

特朗普首届任期内，民主党人曾设想通过推行“自由世界”战略或“民主再平衡”来打造民主国家阵营，以抵御反自由浪潮。但拜登上任后从未真正践行这一路径：他承诺召开的“民主峰会”（Summit for Democracy）最终沦为无关痛痒、包罗万象的非政府组织清谈会，未能将民主国家联结成新阵营，很快被拜登政府弃置一旁。公允地说，美国或许早已丧失推动此类计划的公信力。拜登政府确实试图通过拥抱传统盟友与机制“让美国回归”：重振活力枯竭的七国集团，重申对北约的支持，强化亚洲四边安全对话。但这一切仍典型地依赖于美国的过度介入。

但归根结底，对美国主导秩序构成最大威胁的并非中国，而是美国自身维系秩序的意愿。美国的单边主义将过重负担压在自己肩上，最终在国内激起反噬。即便特朗普之后的美国政府试图挽救残存的自由秩序，也已不再具备独自为之的影响力、公信力或机遇——单极时刻已然终结。

*本文编译自Foreign Policy，原文题为“How America Blew Its Unipolar Moment”，文章略有删改，小标题为译者自拟，全文内容仅代表作者本人观点。