摘要：《土地管理法》第三十九条、第四十条对开垦未利用地有具体规定，如：经科学论证和评估批准开垦；有人据此设问：“农村荒地，谁开荒归谁吗？”农村土地确权案例显示，荒地承包经营权归开荒人；但社会应当讨论，国务院为何颁布《耕地占用税暂行条例》。

《土地管理法》第三十九条、第四十条对开垦未利用地有具体规定，如：经科学论证和评估批准开垦；有人据此设问：“农村荒地，谁开荒归谁吗？”农村土地确权案例显示，荒地承包经营权归开荒人；但社会应当讨论，国务院为何颁布《耕地占用税暂行条例》。

今日法律问答：未利用地开垦

农村荒地开垦是一个严肃的话题。一方面，根据《土地管理法》第三十九条规定，国家似乎鼓励单位和个人开发未利用的土地；另一方面，根据第四十条规定，必须经过科学论证和评估，单位和个人经依法批准才能开垦未利用的土地。

荒地开垦政策制定，或者执行人倘若“通一孔，晓一理，而不知权衡”，其结局大致为，《土地管理法》鼓励开垦未利用地；1987年1月1日《土地管理法》实施，为此，国务院颁布了《耕地占用税暂行条例》。

1958年6月国家颁布的《农业税条例》效力等级为法律；根据通行的税收抵免规则，《耕地占用税暂行条例》实施后，税务部门应当对农业生产者征收一项科目，如：营业税改为增值税。由于农业税税率较重，耕地占用税事实上没有对农民征收过；同理，其他主体占用耕地也免征耕地占用税。

1987年4月1日实施的《耕地占用税暂行条例》制定目的，第一条有明确规定，如：为了合理利用土地资源，加强土地管理，保护耕地；多数人据此可以得出以下结论：

《耕地占用税暂行条例》的颁布，旨在预防行政实践“通一孔，晓一理”的现象，如：片面理解《土地管理法》规定的鼓励开发未利用地。

有人或许追问，《土地管理法》对未利用地为何既规定鼓励开发，又规定必须经过科学论证和评估？

一方面，由于工业产品与农业产品存在“剪刀差”，“轻农重商”观念逐步形成；多数商品房、工业用房开发并不是为了公共利益，农业用地未依法征收的现象大量存在。

由于国家有18亿亩耕地“红线”，《土地管理法》第三十条第二款专门规定了占用耕地补偿制度，而耕地补偿利用对象主要是未利用地。

另一方面，未利用地开发未经科学论证和评估的结果为，生态环境逐步被破坏，如：水土流失、土地荒漠化等。

由于组织开垦耕地的多数为行政机构，如：街道办事处、乡镇人民政府；又由于占用耕地补偿制度有盈利空间，多数行政机关对农民私自开垦荒地采取放任的态度。

有人或许进一步追问，半个多世纪以来，国家为何对未利用地开垦较少实行严格管理？如：传统的“田赋”实际上是耕地占用税；作者归纳如下，供公众，或者决策人参考：

第一，在传统中国，先占制度有特殊的地位，如：家族占有了土地，官方通常确权；为此，历代政府规定了田赋。

第二，新中国成立后，由于受到西方国家长期封锁；包括农产品在内的生产，国家需要“自力更生”的政策。

第三，1958年开征了农业税，且税率较高；为了保障生存，国家不能禁止农民开垦未利用地。其中，农民没有发现征收的原因在于，国家对农产品实行统一收购。

第四，1958年后，“浮夸风”一直存在，如：“人有多大胆，地有多大产”；为了兑现“亩产万斤”承诺，基层组织也不能禁止农民开垦未利用地。

“田赋”与耕地占用税

我国的农业生产一直未进入现代化，《民法典》第九十六条为此特别规定，农村集体经济组织为特别法人，其法治意义包括如下：

一是，农村集体经济组织为特别法人，任何组织，或者个人不能否定农民享受退休待遇；《农村集体经济组织法》第五条特别规定，农村集体经济组织有权开发利用土地资源。

二是，农民享受退休待遇，农业生产规模化，或者现代化或许能如期来临。例如：农民周岁退休，农业人口大量减少，而农业人口“锐减”是多数国家实行农业现代化的条件之一。

正当农业生产朝着正确的方向“迈步”时，如：农村集体经济组织被规定为特别法人，国家需要对农村集体经济组织所有的土地进行确权；有人提出了不同的意见，或者发出了不同的声音：

农村土地确权是为了下一轮土地承包，或者确权之日就是下一轮土地承包的自动续期。例如：2024年9月19日，《今日说法》播出的“黄泥河边解纷争”可能就是较为典型的案例；案情大致如下：

1978年11月，云南省富源县黄泥河镇布古村村民，陈建强在谢家坟开垦未利用地种粮；若干年后，陈建强搬到镇上居住，开垦的耕地被闲置，或者荒芜。

1989年，陈建强的堂弟，陈建林利用原开垦的闲置地种植庄稼；2018年，村委会等组织将9.44亩土地确权给陈建林承包。

2022年，陈建强回村继续耕种那块地，并砍了地里一些杂树；堂兄弟为此对簿公堂，法官认为权属清晰，最终以陈建强赔偿5000元结案。

有人或许追问，村委会等组织为何确权给陈建林？如：本村新增人口可能还没有承包责任地。

传统先占制度不仅影响着普通人，对司法人员也有深刻影响。前者如：极少数人认为，台湾问题也适用先占制度；后者如，上述的农村土地确权。有人或许进一步追问，《民法典》对占有制度是如何规定的呢？

例如：根据第四百六十二条第二款规定，占有人返还原物的请求权，自侵占发生之日起一年内未行使的，该请求权消灭；多数人据此可能得出结论，村委会等组织应当确权给陈建林。

在作者看来，上述认识又是“通一孔，晓一理”的生动体现，如：第四百六十二条第二款的适用前提条件为本条的第一款，而第一款的内容为“占有的不动产或者动产被侵占”。

多数人据此可以得出结论，《民法典》第四百六十二条第二款规定的“除斥期间”不能对抗所有权人；堂兄弟已分配了承包责任地，开垦地未利用地即使确定为耕地，村委会等组织也应当确定为新增人口承包。

孔子所谓“一世，三十年也”，管子所称“不偷取一世，则民无怨心”；多数人据此可以得出结论，农村土地承包制度，以及矿藏开采制度可能有违基本的分配正义。

为此，国家修订了《矿产资源法》，并将开采期限确定为三十年；《农村土地承包法》第一条规定的家庭承包长久不变是否需要修订还需要观察，如：农业生产实行统一经营可能不需要修订。

农业生产实行家庭承包责任制，其结果必然出现韩非子所称的“以一口与一国争，其数不胜也”的局面，如：农业生产资料供应商可以评价为“一国”，而农村承包经营户则是“一口”；目前，生产资料供应、农产品销售的定价则由其他市场主体确定。

农产品的销售定价由其他市场主体确定的“危害性”可能在于：转基因农产品，或者非生态农产品“充斥”着国内消费市场，从而影响了我国生态农业的发展：

目前牛肉价格大约每市斤三十元，消费者可能尝到了牛肉味，是否影响消费者的健康，食品安全、卫生主管部门却没有给出明确结论；但可以肯定，前述价格影响了国内生态农业发展，如：日本牛肉为何贵，且不允许进口诸如美国、巴西的非生态牛肉。

从表面上观察，上述分析与“农村荒地，谁开荒归谁”的话题没有直接关联；但从实质分析，却关系到农业生产方式：

例如：根据《农村集体经济组织法》第十九条第二款后半句规定，乡镇确有需要的，可以设立农村集体经济组织；多数人据此可以解读出，农业生产规模化，产业化是国家鼓励并推动的发展方向，从而摆脱小农经济状态的尴尬局面。

就“农村荒地，谁开荒归谁”的话题而言，归属的处理可以参照1979年12月6日林业部发布的“关于个人种植的林木所有权问题的答复”：

根据“答复”规定，林木所有权应坚持谁种谁有；但应从林木收益中提取20%～30％归国家或集体，作为土地所有权参与分配数。

多数人据此可以得出结论，农业生产无论采取何种形式，20%～30％的收益应当是农村新增人口的“口粮亩”，或者农村集体经济组织发展的公益金；但由于多数人认为“答复”已被废止，“民有怨心”时常发生。

参照提取林木收益的意义

欢迎大家持续关注今日法律问答。上述结论如有不当，敬请各方谅解，或者公开批评、指正。

来源：法能量传递