摘要：2020年，突如其来的疫情给纽约按下了暂停键，却意外地催生了一场关于街道空间利用的深刻变革。从最初应对危机的“开放街道”计划，到惠及餐饮业的“临时户外餐厅”计划，再到如今正式迈向常态化的“永久户外餐饮”计划。纽约在短短数年间，完成了一场街道空间治理模式的快速演
2020年，突如其来的疫情给纽约按下了暂停键，却意外地催生了一场关于街道空间利用的深刻变革。从最初应对危机的“开放街道”计划，到惠及餐饮业的“临时户外餐厅”计划，再到如今正式迈向常态化的“永久户外餐饮”计划。纽约在短短数年间，完成了一场街道空间治理模式的快速演进。这不仅是一系列政策的迭代更新，更是一场城市管理者在个体需求与公共利益之间寻求平衡的探索之旅。近年来，上海也在积极探索开放街道的多元路径，如夜间限时步行街等。这些行动意味着城市街道除了是车辆通行的通道，也是承载居民多元生活、激发城市活力的公共舞台。
疫情催化下的街道开放：从应急之举到城市空间变革
个人自由与公共利益冲突的产物
2020年初，新冠疫情暴发。为遏制病毒蔓延，纽约市迅速实施了严格的封锁措施，包括商业停摆、社交距离限制等。曾经熙熙攘攘的街道骤然空旷，甚至很多活动场所被划上警戒线。这些举措在公共卫生层面是必要的，却大大限制了市民在城市街道中的活动自由。
长期封锁导致商业凋敝，失业率攀升，城市活力骤降，社交隔离等问题，社区凝聚力面临瓦解风险。在这样的背景下，针对公共利益的考量更应关乎每一位市民的身心健康、生计保障和城市的可持续发展。对于街道而言，适当削弱“道”的交通功能，扩展市民在街道中的公共活动空间，是缓解社会压力、恢复城市活力、重塑社区连接的重要途径。
在“个人自由”受限与“公共利益”重塑的双重背景下，“开放街道”计划应运而生，旨在将街道转变为向所有人开放的公共空间。该计划成为纽约市政府在疫情危机下采取的一项创新性应急举措，与此同时也是对传统城市街道空间规划模式的反思与突破。“开放街道”的出现试图强化街道以行人和自行车为服务对象的公共属性，让街道回归人民。
街道空间开放实践
在疫情初期，纽约市政府计划开放100英里的街道，用于保持社交距离的休闲娱乐和安全骑行。街道类型包括靠近公园的街道、与当地管辖区及社区委员会协商确定的街道、由当地合作伙伴管理的街道、人行道可加宽的街道以及受保护的自行车道等5类。在部分条件成熟的区域，纽约市交通局（NYC DOT）启动了街道的永久性升级改造。例如，位于杰克逊高地的第34大道，自2020年5月起，从东向西长达26个街区的路段每天早上7点到晚上8点都禁止车辆通行。后来其作为开放街道的典范，带动全市5区启动“Trickor-Streets”1项目，开放近100条街道，为孩子们提供安全、愉快的万圣节活动空间。
疫情期间的第34大道开放街道
推出“临时户外餐厅”：餐饮业自救与街道空间复苏
餐饮业困境与城市复苏的双重驱动
餐饮业是纽约市经济结构中的关键支柱与城市文化的重要象征，其在新冠疫情中遭受了前所未有的重创。美国劳工统计局的数据显示，2019年5月―2020年5月，纽约州休闲餐旅业的就业岗位从96.1万个减少到36.41万个，减少62.1%。面对餐饮业所处的困境，并基于“开放街道”计划所积累的经验，纽约市政府相继出台了一系列针对餐饮行业的扶持政策。这些政策主要包括：允许餐厅全年常态化设置户外用餐区域；允许餐厅在客容量25%的限制条件下恢复室内用餐；允许餐厅加收最高10%的“疫情恢复附加费”，从空间、服务、资金等多维度提供政策支持以缓解餐饮业的运营压力，为行业复苏创造更为有利的宏观环境。
街边空间的精细化利用探索
为应对疫情对餐饮业的持续冲击，并规范户外用餐区的运营，纽约市交通局于2020年6月正式颁布“临时户外餐厅”计划实施细则（以下简称实施细则）。该计划基于疫情的公共卫生准则，明确在2020年6—10月餐厅禁止室内堂食期间，推行户外临时用餐制度，授权餐饮企业及相关机构利用人行道与户外场地作为用餐空间。该计划详细规定了户外用餐区的类型、选址要求、空间布局、设施标准、安全规范等，为商家户外营业提供指导。
实施细则中将户外用餐空间划分为3个主要类型：（1）街边停车位，允许餐厅利用停车位设置户外用餐区，不包括消防栓及公交站点周边的停车位，且占用宽度不得超出餐厅立面本身；（2）人行道，允许在确保行人及无障碍通行前提下，占用临街人行道部分区域设置用餐区，街角餐厅被允许在转角两侧设置用餐区域；（3）户外广场，允许在开放式公共广场内划定特定区域作为户外用餐区，或对广场现有座椅进行适应性改造以满足就餐需求。
“临时户外餐厅”计划在启动后迅速得到餐饮业的积极响应。据统计，该计划实施仅一个月，即有超过9000家餐厅重新开放户外用餐服务。同年7月，纽约启动“周末开放街道用餐计划”，规定在指定街道，每周五下午5时至晚上11时，以及周六、周日全天，将对机动车辆实施交通管制，打造“无车街道用餐区域”。街道封闭期间，在遵守防疫规定的前提下，市民可在街道组织社区活动，并在指定区域搭建户外用餐设施，相关计划的监督与执行由社区组织及邻里商业区共同负责。疫情期间，“临时户外餐厅”计划共帮助挽救了近1.1万家餐馆和大约10万个工作岗位。
临时性餐饮计划的设计标准
临时性餐饮计划的实施情况
支持与争议并存：打响“街道争夺战”
尽管“开放街道”和“临时户外餐厅”计划在疫情期间发挥了积极作用，但其推行过程并非一帆风顺，期间伴随着持续的争议与博弈。
纽约街道开放的局限性与负面影响
管理方面，首先是缺乏健全的顶层设计。为快速应对疫情，初期政策的制定不健全，部分开放街道的选址、设施配置、管理维护等方面缺乏统筹规划，导致实施效果参差不齐。其次是管理及维护制度不健全。“开放街道”项目高度依赖志愿者和社区组织的参与，这种模式存在不稳定性。部分业主缺乏维护意识和能力，加之疫情补助金的到期，使得一些开放街道的设施维护、秩序管理面临困境。再者是未达到预期的实施效果。根据纽约非营利性倡导组织的调查，在纽约市交通局网站列出的274条开放街道中，仅有126条真正发挥了“开放”作用，占比不足一半。这意味着，大量“开放街道”实际上仍被汽车占据。
民生方面，首当其冲是环境卫生问题。部分“临时户外餐厅”存在棚屋搭建不规范、垃圾堆积等问题，不仅影响市容，还可能引发鼠患。此外是对居民生活的影响。开放街道和户外餐厅引发噪音扰民、环境脏乱、交通拥堵、停车困难等一系列问题，大大降低居民的生活品质。例如，纽约皇后区杰克逊高地34大道“开放街道”项目，虽被誉为“黄金标准”，却也因部分居民的强烈反对而陷入争议，被认为不应被长时间、大范围地用于休闲活动，其负面影响已超出其带来的益处。
公平性方面，一是交通可达性问题。封闭的街道限制机动车通行对残障人士、老年人等特殊群体的出行便利性构成挑战。此外，开放街道会导致公交线路调整，对依赖公共交通出行的居民产生影响。二是空间分配的公平性争议。开放街道的设置存在显著的区域差异和群体偏差。根据相关报告，仅有20%的纽约人居住在活跃的开放街道附近，并且开放街道与开放空间的需求不匹配。因此，管理者面临着平衡各方利益、化解社会争议、完善政策体系的艰巨任务。
多方利益主体的诉求与博弈
“开放街道”和“临时户外餐厅”产生的负面影响进一步引发了一场关于街道空间使用权的“争夺战”，涉及多元利益主体的诉求与博弈。
市民对公共空间的需求较大。纽约市正在通过扩大开放街道、私人空间公共化等措施，创造更多步行空间和舒适的骑行空间，惠及所有纽约市民和游客。大量居民和社区组织也认为开放街道提供了宝贵的公共活动空间，促进了社区交流，提升了生活品质。
餐饮从业者需要生存空间与商业机遇。对于餐饮业而言，开放街道和户外餐厅在疫情期间发挥了“救命稻草”的作用，提供了至关重要的生存空间，并催生了新的商业机遇。纽约市交通局统计发现，2021年在禁止汽车通行的开放街道上的餐馆比2019年同期收入增加了19%，而在车辆通行正常的社区，餐馆的收入比疫情前少了29%。
城市急需经济复苏从而带动公共利益。纽约市政府将开放街道和户外餐饮视为疫情后经济复苏的重要驱动力。根据纽约市交通局发布的开放街道经济影响报告显示，2022年第二季度期间，在曼哈顿整体应税销售额下降22%的情况下，纽约市中国城内开放街道的应税销售额仅下降了8%，远低于相邻非开放街道31%的降幅。
开放街道的长远期运维面临资金短缺的挑战。社区组织表示随着疫情相关补助资金的终止，要筹集足够的资金来维持一个繁荣的开放街道已成为一项严峻挑战。
纽约“街道争夺战”背后，是公共空间价值的权衡与不同利益群体之间的博弈。在城市空间资源有限的条件下，如何平衡多元利益诉求，实现公共空间利用效益的最大化，是城市治理面临的长期挑战。
走向规范与永续：“开放街道”升级及“永久户外餐饮”诞生
从临时措施到常态化的转变
1.开放街道的空间公平性保障
针对街道空间开放后产生的各类使用人群的利益冲突问题，纽约市政府开始着手将这些临时性措施进一步规范化，进而转变为常态化措施。区别于疫情期间自上而下地划定开放街道，纽约市交通局在2022年开始允许当地企业、社区组织或经营者本身根据相应的规范标准去申请街道开放，并在2024年，将开放街道申请流程和计划要求编入法典。同时推出公共空间公平计划2，旨在与多种组织机构（如正式或非正式的社区组织、教育机构、企业群体等）达成合作关系，共同解决上一阶段“开放街道”计划中各方利益主体的矛盾。
纽约市交通局明确了3种“开放街道”类型：限制开放型，供行人和自行车骑行者使用的指定街道，每周特定日期、特定时间允许本地车辆通行，例如停车、接送乘客、送装货、为残疾者服务的通行或紧急车辆通行。建议司机以每小时5英里的速度行驶。完全关闭型，暂时禁止车辆通行的街道，以便开展一系列无车活动，支持当地企业、社区组织和学校组织公众创造聚集空间。紧急通道和紧急车道必须始终畅通无阻，以方便紧急车辆通行。学校专用型，暂时禁止车辆通行的街道，以方便接送孩子、休息和户外学习。
官方提供的3种开放街道申请的设施要求和平面图布局示意
2.永久户外餐饮的公共利益保障
针对临时性户外餐厅政策带来的一些负面影响，纽约市交通局在2023年10月推出“永久户外餐饮”计划并开展了大量的公众宣传活动以征求反馈意见。2025年4月1日第一批通过申请的路边户外餐饮正式启动。这是美国最大的户外餐饮计划，希望在更好地适应城市环境的同时考虑到行人的通行便利。计划推出以来，纽约市交通局已收到近3800份申请。申请分为在路边和在人行道上两种形式，两者需要进行单独的审批流程，且都需要经过申请、公众参与及反馈、发证3个环节，并通过5大原则来确保户外餐饮对于公共利益的保障。
“永久户外餐饮”计划的5项原则
可达性（Accessibility）：确保户外用餐区对所有人开放，包括残障人士和行动不便者。
外观（Appearance）：户外餐饮设施需保持清洁、美观且维护良好，以更好地激活当地的社区活力。
公平性（Equity）：保证所有餐厅和社区群众，都有平等参与户外餐饮计划的机会。
邻里环境（Neighborhood Context）：户外用餐区的设计和运营需尊重并融入所在街区的环境，同时确保餐饮的搭建具有可移动性确保邻里环境的管理整治。
安全性（Safety）：把安全放在首位，为紧急车辆提供通道，并确保设置保护行人、就餐者和司机的安全空间。
《永久性户外餐饮计划手册》中的街道意向图
多方共建的申请机制
1.底线控制下的自适应性设计
与“临时户外餐厅”计划期间临时搭建的棚屋及一些封闭的用餐空间相比，“永久户外餐饮”计划旨在创造一种轻量化的、开放的户外用餐空间并探索公众参与治理的方式。申请者需要根据纽约市交通局提供的户外餐饮设施布置指南自绘户外餐饮场地的平面图。纽约市交通局针对户外餐饮选址占用场地的尺寸规范、选址对于路面清障的要求、餐饮所需的基本设施和附加设施以及实施营业等方面制定了详尽且具有强制性的设计标准与操作规程。纽约市交通局通过按步骤图视示意的方式，为不具备城市设计专业素养的经营者提供了易读、易操作的申请通道。申请者可以根据营业需求，在底线控制要求下，自绘户外餐饮场地的平面图，这一程序性要求不仅赋予了申请者落实具体设计细节的责任，也体现了在规划审批流程中对申请者主体参与和能动性的重视。
2.模块化户外餐饮棚设计选项
在吸取临时性餐饮计划出现了大量违建餐饮棚的教训后，纽约市交通局与一支多学科团队（包括城市规划设计团队、产品设计团队、照明设计团队以及餐厅）合作，为申请者提供更可靠的道路餐饮棚设计选项，帮助创建合规的户外餐厅。
针对4种可能出现的外摆餐饮形式，对材质、布局、配套等做出了模块化的产品：（1）位于街角：采用铝制屏障包裹海洋胶合板，铝制地板配木质铺装，顶部为木柱支撑的织物顶篷。配备串灯、台灯、储物长凳和可拆卸面板。（2）位于街道中段：顶棚使用了更坚固的“铝+聚碳酸酯板”。设有电气连接可供风扇使用，配台灯和集成式长凳。（3）位于浮动停车道：使用海洋胶合板作为屏障和地砖，配铝制地板、可拆卸无障碍坡道和刚性顶篷。特色是带有绿化花盆和特定护栏。（4）位于陡坡街道：护栏为金属板覆面，地板结构为方形钢管，配金属无障碍坡道、台阶和可伸缩织物顶篷。包含电池供电台灯、花盆和集成座椅。
4种类型的模块化户外餐饮棚
3.财政可行性评估
针对开放街道和临时性户外用餐面临的后续维护资金困难问题，纽约市交通局提供了户外就餐财务估算器，鼓励餐厅在充分了解财务状况的基础上参与计划，从而提高户外餐饮设施长期、稳定、高质量运营的可能性。该估算器包括收入预测相关信息、核心成本参数、一次性启动成本、年度运营成本、年度许可费等内容。同时，纽约市政府也通过创建可用于城市的基金，为纽约市的小企业提供额外的融资渠道。
纽约市户外就餐申请财务估算表
纽约街道争夺战的未来走向
纽约街道空间政策的演进，展现出一条富有启发性的路径。最初，“开放街道”作为疫情下的应急之举，其首要目标是快速拓展公共空间，满足市民户外活动的基本需求，核心在于恢复街道的公共属性。随着实践的深入，城市管理者敏锐地捕捉到开放空间在商业领域的潜力，“临时户外餐厅”计划应运而生，它巧妙地将“开放街道”的理念延伸至商业领域，为遭受重创的餐饮业提供了宝贵的经营空间，实现了公共空间价值的商业转化。然而，临时性措施的不规范性带来的社会问题也逐渐显现，促使纽约市政府最终推出“永久户外餐饮”计划，通过规范化的制度和精细化的管理，将成功的经验固化为长效机制，实现了从应急响应到可持续发展的关键跨越。
纽约“街道争夺战”标志着一场关于公共路权内涵的重新定义，以及城市发展理念的根本性转变——将行人的福祉、慢行交通的便利和公共空间的品质置于绝对的优先地位，逐步打破以车辆通行为中心的传统模式。这一转变并非一蹴而就，而是纽约市交通局长期探索与战略规划的实践结果。无论是纽约街道设计基石的《街道设计手册》（Street Design Manual），持续迭代的《纽约街道规划》（NYC Streets Plan）系列，还是以生命安全为最高准则的《零死亡愿景行动计划》（Vision Zero Action Plan），亦或是着眼长远可持续发展的《一个纽约 2050》（OneNYC2050）战略规划，都清晰地指向一个共同的目标：构建一个更安全、更公平、更灵活、更可持续的街道环境。
放眼全球，这种以人为本的街道设计理念亦成共识。由全球城市倡议（GDCI）发布的《全球街道设计指南》（Global Street Design Guide），汇集了全球42个国家72个城市的专家智慧，为街道设计提供了详实的技术指引，其核心正是优先考虑行人、骑行者和公共交通乘客的需求。它鼓励城市管理者和市民跳出固有思维，通过精心的设计，自主定义城市街道的角色与功能。纽约的“街道争夺战”及其衍生的种种创新实践，或是全球趋势的生动缩影，启示我们：街道并非一成不变的基础设施，而是充满活力的城市公共舞台，其未来形态，取决于我们持续的思考、大胆的实践和对“人”的价值的最终回归。
针对街道空间的规划和设计指南
纽约的经验，特别是其在政策迭代、利益平衡和持续创新方面的探索，对于同样致力于激活街道空间的上海而言，具有重要的借鉴意义。近年来，上海也涌现出诸多活跃街区的有益尝试，如将安义路改造为限时健身空间、大学路打造特色市集、北外滩枫泾路打造限时步行街等，积极探索“限时步行街”与夜间经济的新模式。然而，这些探索同样面临挑战与压力，例如巨鹿路万圣节狂欢因管理压力被叫停。如何有效地平衡多元诉求，如何在激发活力的同时保障秩序与安全，如何将成功的点状探索逐步推广并形成长效机制？纽约在“街道争夺战”中所积累的经验与教训，或能为上海在持续优化街区治理、打造更具活力和韧性的城市公共空间方面提供宝贵的启示与灵感。
注
1“Trick-or-Streets”是以万圣节为主题的联合开放街道项目，纽约市长亚当斯和纽约市交通局局长罗德里格斯于2022年10月31日宣布启动。
2公共空间公平计划 （Public Space Equity Program）旨在实现整个城市公平的公共空间目标，为全市的公共空间合作组织提供运营和维护服务、园艺护理、财政补贴及一系列技术援助工具。
①www.diningoutnyc.info
②www.nyc.gov
③www.transalt.org
④nyc.streetsblog.org
⑤NYC Open Restaurants Siting Criteria,2021.
⑥Streets for Recovery: The Economic Benefits of the NYC Open Streets Program，2020.
⑦Vision Zero action plan, 2016.
⑧OneNYc 2050, 2019.
⑨Global street design guide, 2019.
⑩Street design manual, 2013.
⑪NYc streets plan, 2024.
来源：上海规划资源