摘要：区属国企（包括县及县级市、经开区出资的国企）作为连接政府与市场的关键载体，既要承接政策性任务，又需具备市场化生存能力。

编辑 | 七月

作者 | 温律师

辽宁槐城律师事务所

创始合伙人

区属国企（包括县及县级市、经开区出资的国企）作为连接政府与市场的关键载体，既要承接政策性任务，又需具备市场化生存能力。

当前部分企业因体制机制束缚，在治理、经营、风控等领域问题集中爆发，且解决方案或停留在纸面，或单一缺乏系统性。

本文结合具体项目的实操经验，针对4大类15大问题，从问题归类—方案落地双维度，提供可直接复制的5大路径综合施治解决方案。

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4大类问题

16个痛点堵点

区属国企的问题并非孤立存在，而是集中于“治理—人力—业务—资产”四大维度，且相互关联、层层传导，最终导致依赖政府、缺乏造血的被动局面。

（一）治理决策类：行政化替代市场化，权责虚置。

1. 决策机制行政化。

“三重一大”流于形式，实际决策仍高度依赖管委会，企业缺乏自主决策权与灵活响应能力。

2. 治理结构空壳化。

董事会空心虚设，投融资、业务拓展等重大事项，需行政领导拍板，董事会仅负责签字盖章，未履行审议—监督职能。

3. 战略管理缺失。

缺乏长期战略规划，被动承接政府任务，主业模糊，主责缺失，盈利结构与风险防控体系薄弱。

4. 监督问责缺位。

未建立高管履职评估机制，总经理及核心团队的经营目标完成度、合规性无刚性考核，即使失职违规，也无调整或问责流程；

5. 合资公司失控脱管。

对参控股企业用工商模板章程，派出董事不履职，甚至股东借款、股权质押等重大事项不知情，丧失股东权益。

（二）人力激励类：大锅饭主导，活力严重不足。

1. 高管任免非市场化。

副总、财务负责人等关键岗位由政府直接任命，董事会不参与提名、考察，违背公司治理规则；

2. 考核激励失效。

薪酬与业绩脱钩，干好干坏一个样，无股权、超额利润分享等中长期激励，核心人才留不住；

3. 员工心态保守。

员额员工求稳怕错，以不出事为目标，合同员工薪酬低、积极性弱，遇问题相互推诿，部门协同效率极低。

（三）业务经营类：“等靠要”依赖，造血能力薄弱。

1. 战略空心化。

无长期发展战略，仅被动承接政府任务，无主责主业意识，盈利性业务、风险防控无规划；

2. 业务结构单一。

仍以“融资—建设—移交”的传统模式为主，产业投资、园区运营等市场化业务几乎空白，路径依赖严重；

3. 盈利模式缺陷。

现金流脆弱，无持续现金收入，靠政府补贴或新增融资拆东补西、借新还旧；

4. 负债率高企。

融资手段仅靠银行贷款，自身造血能力弱，债务违约风险突出。

（四）资产风控类：粗放管理，风险敞口大。

1. 资产运营低效。

资产闲置率高如闲置厂房、未开发土地、海域、未运营园区，无资产台账或台账不清晰，投资回报率、运营效率无测算；

2. 预算成本糊涂账。

重投资规模、轻成本效益，为完成政治任务忽略盈利，项目全生命周期成本无管控；

3. 风控形同虚设。

债务违约、项目亏损等重大风险仅靠模板报告评估，不主动核查、不聘第三方，潜在风险无法识别；

4. 制度纸面化。

“三重一大”、内控等制度齐全，但仅为应付巡审，未落地执行，流程无闭环。

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实操解决方案

双轮驱动、5步突破

(点击图片，找律师问一下)

区属国企战略定位实行双轮驱动，一轮是政府任务，高效、高质量地完成政府交办的基础设施建设、招商引资等政策性功能任务，这是其立身之本；

另一轮是市场化经营，通过建立高度市场化的微观经营机制，在产业投资、园区服务、资本运作等领域培育出强大的自我造血能力，这是其发展之源。

体制上，获得了政府充分的授权，建立权责清单；

机制上，建立了市场化的用人、考核和激励制度；

管理上，拥有了精细化、制度化的流程和风控体系；

文化上，培育了勇于创新、担当作为的企业家精神。

最终，让区属国企从一个传统的、依赖政府的平台公司，进化成了一个现代化的、具有强大市场竞争力的城市综合运营服务商和产业生态组织者 。

（一）第一步：权责界定，破解行政化干预，让企业能决策、敢决策。

核心是建立清单管理，明确管委会与国企的边界，把该放的权放到位，该管的事管到底。

1. 制定两张清单，3个月内落地。

负面清单，由管委会制定监管，规划审批、重大政策任务、国有资产流失风险事项；

授权清单，属企业自主经营事项，市场化项目投资数额、园区运营定价、市场化人员招聘；

责任主体，为管委会国资办与国企董事会，联合制定后公示，无特殊情况不调整。

2. 推行分类治理，6个月内完成业务划分。

政策性业务，管委会明确目标+预算+补贴，国企按成本可控、按时交付考核；

市场化业务，如产业基金、供应链，完全放权，董事会自主决策，按营收+利润+回款率考核；

园区建设，政策性方面由管委会定标准，建成后市场化运营，由国企自主招商，租金收益归国企。

3. 强化董事会决策中心，1个月内修订章程。

明确董事会职权，制定董事会议事规则，高管提名（市场化岗位）、重大投资审议、风控监督；

推行董事履职清单，派出董事需每月提交履职报告，未参与决策或未发现风险的，年度考核降级。

（二）第二步：内部改革，重构业务体系，从靠政府回归到靠市场。

核心是培育造血业务，3年内形成政策性+市场化双业务支撑，避免单一依赖。

1. 3个月内绘制“业务地图”，明确主责主业。

保留核心政策性业务，基础设施代建、产业项目招商；

重点发展3类市场化业务：

产业投资，联合社会资本设立产业基金（国企出资30%），聚焦区域主导产业，投后按利润3:7分成；

智慧园区，对现有园区加装智能设备，如停车、安防系统，运营收益提升部分的20%用于团队奖励；

供应链服务，为区域内企业提供采购+物流+融资服务，按营收5%收取服务费。

2. 6个月内盘活存量资产，让闲置变收益。

绘制资产台账，包含资产位置、面积、闲置原因、预估收益；

盘活路径：

闲置土地，与房企合作开发，国企出地、房企出钱，销售利润按4:6分成；

低效物业，引入第三方运营，租金按基础+超额收取，超额部分3:7分成。

3. 试点职业经理人，1年内完成关键岗位选聘。

选聘范围，总经理、市场化业务副总；

操作流程，通过猎头招聘→董事会面试→签订3年绩效合同，核心指标市场化业务营收年增30%、回款率≥80%；

退出机制：连续2年未达标，直接解聘，无铁饭碗。

（三）第三步：人力激励，打破大锅饭，让能者多劳，劳有回报。

核心是差异化考核+中长期激励，3个月内见成效，1年内形成体系。

1. 双轨制薪酬融合，3个月内调整到位。

员额员工，基础薪酬+绩效薪酬，绩效占比40%，绩效与业务指标挂钩；

合同员工，市场化薪酬，比同行业高10%，达标即发，超额额外奖励；

2. 中长期激励，1年内落地2类工具。

超额利润分享，市场化业务净利润超额部分，10%-15%分给核心团队，高管占40%，骨干占60%；

项目跟投，重大投资项目（如产业基金），高管跟投不低于项目总投资的2%，骨干跟投0.5%-1%，项目盈利后按跟投比例分红。

3. 建立容错纠错机制，明确可错范围。

容错条件，市场化业务创新、政策允许范围内的试错，非个人失职导致的亏损，无利益输送；

免责流程，参照《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》规定，项目前提交风险预案→董事会审议→亏损后出具专项报告→认定无失职则免责。

（四）第四步：风控流程，从事后追责到事前预警。

核心是构建四位一体大风控体系，6个月内形成闭环，杜绝风险看不见、出了没人管。

1. 流程再造，3个月内优化核心环节

梳理4类关键流程，投资决策、合同审批、资金支付、项目验收；

推行并联审批，如投资项目，风控、财务、业务部门同步审核，7个工作日内出结果，超时追责；

2. 四位一体风控协同，1个月内明确职责

法务，负责决策及合同合规、政策风险排查。

审计，每月抽查项目成本，如工程款支付是否超预算等；

内控，每季度排查流程漏洞，如资金支付是否需双人复核等；

纪检，对失职、违规行为问责。

3. 投资前风险穿透评估，100%覆盖重大项目。

制定风险评估清单，包含政策风险、市场风）、资金风险，满分100分，低于80分不立项；

第三方参与 单笔投资超XXX万元的项目，必须聘第三方机构评估，评估费从项目预算中列支。

（五）第五步：资产财务，从粗放到精细，让钱花得值且能生钱。

核心是预算硬约束+融资多元化，6个月内改善现金流，1年内降低负债率。

1. 全面预算管理，3个月内落地业务—预算联动。

预算编制，按业务计划定预算；

刚性约束，超预算10%以上需董事会审议，无特殊情况不追加。

2. 肥瘦搭配保现金流，1年内形成机制。

项目捆绑，将道路建设等基础设施无收益的公益性项目，与盈利性项目捆绑，用盈利补公益；

3. 融资多元化，6个月内拓展2类新渠道。

资产证券化，将园区租金、高速收费权打包，发行ABS），降低银行贷款依赖；

产业基金，引入社会资本，国企出资20%-30%，撬动5-10倍资金，投后按比例分红。

4. 精细化成本核算，3个月内推行项目全生命周期管理。

建立标准成本库，如基建项目，每平方米造价按建材+人工+管理拆解，超标准需说明原因；

考核挂钩，项目成本超预算5%，项目经理绩效扣20%，节约部分的10%用于团队奖励。

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落地保障：

小切口突破，避免一刀切

区属国企改革不能“大而全”，需从“小切口”入手，以点带面，低成本高的效率解决问题，总结经验，降低改革阻力。

这个切口口应该具备基础性、普遍性、高效率，见效快，具有网格节点的效应。

建议优先选择1个基础2类业务作为切口：

1.从制度体系建设与落地执行起步。

参考制度落地7步法，将制度流程化、清单化、OA审批化，从制度设计、五定方案、考核奖惩，到技术工具、持续迭代等多个维度入手，形成一个管理闭环，促使“纸面制度”转向“刚性执行”，让制度真正落地执行。

在制度体系建设基础上，将法务、审计、内控、纪检等风控职能协同，嵌入关键业务流程，从事后追责转向事前预警和事中控制，建立“投资前风险穿透评估+投后整合策略”体系。

2. 从合同管理入手。

合同涉及所有部门，先优化合同审批流程，如从15天缩至5天，再推动制度落地，员工易感知、易接受；

3.从招商激励突破。

先针对招商岗推出超额奖励，3个月内兑现，让员工看到干好有回报，再推广至其他岗位。

最终目标，3年内，让区属国企从政府平台公司转型为城市综合运营服务商+产业生态组织者，实现政策性任务高效完成、市场化业务持续盈利的双平衡。

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来源：槐城律师一点号