摘要：2024年中央经济工作会议强调，扎实推动高质量发展，全面深化改革，并提出了2025年要重点做好的九个方面具体工作。2024年中央农村工作会议指出，“坚持城乡融合发展，进一步深化农村改革，完善强农惠农富农支持制度，全面推进乡村振兴”。为进一步深入学习领会2024

编者按：2024年中央经济工作会议强调，扎实推动高质量发展，全面深化改革，并提出了2025年要重点做好的九个方面具体工作。2024年中央农村工作会议指出，“坚持城乡融合发展，进一步深化农村改革，完善强农惠农富农支持制度，全面推进乡村振兴”。为进一步深入学习领会2024年中央经济工作会议和中央农村工作会议精神，引导学界加强和深化相关领域的研究，本刊编辑部邀请5位权威专家对其中部分重要内容展开深度解读，以飨读者。

严守耕地红线，必须构建最严格的耕地保护制度体系。其中，改革完善耕地占补平衡制度，是实现耕地数量、质量和生态动态平衡的重要举措。经过多年努力，中国耕地保护取得积极成效，曾持续多年的耕地“南减北增”状况开始转变为“南北双增”。但必须认识到，中国人均耕地面积少、总体质量不高、后备资源不足的基本国情没有发生根本性改变，耕地保护任务没有减轻，而是更加艰巨。党的二十届三中全会提出，改革完善耕地占补平衡制度；2024年中央经济工作会议强调，严守耕地红线，严格耕地占补平衡管理；2024年中央农村工作会议指出，强化耕地保护和质量提升，严格耕地占补平衡管理。必须深化改革完善耕地占补平衡制度，使这一制度与耕地数量、质量、生态“三位一体”保护目标相衔接，更好地服务于国家粮食安全，更好地适应经济社会高质量发展的需要。

一、耕地占补平衡政策的演进历程

中国耕地占补平衡的政策演进，大体经历了数量平衡、“数量－质量”平衡、“数量－质量－生态”平衡三个发展阶段，体现了制度内涵的不断深化和政策手段的不断完善。

第一个阶段是耕地占补数量平衡阶段（1997－2003年）。1986年《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》提出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”。1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》发布，提出实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策。在1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》中，耕地占补平衡制度从法律层面被确立；同年发布的《基本农田保护条例》规定严格控制基本农田的占用。1999年，《国土资源部关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》强调细化耕地补偿制度的责任与监管。2001年发布的《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》提出，通过土地管制和耕地补偿落实“占一补一”原则。在这一时期，耕地占补平衡制度的核心是严格管控耕地数量及用途，以确保耕地总量不减少。

第二个阶段是耕地占补“数量－质量”平衡阶段（2004－2010年）。随着经济社会快速发展，工业化和城镇化对建设用地的需求持续增长，耕地占补中“以劣补优”的现象频发，耕地质量退化问题越发严峻。对此，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》发布，要求严格执行占用耕地补偿制度，防止占多补少、占优补劣。2004年第二次修正的《中华人民共和国土地管理法》进一步明确，占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。这一时期的政策导向是既要保障耕地占补数量平衡，又要确保耕地占补质量平衡。

第三个阶段是耕地占补“数量－质量－生态”平衡阶段（2011年至今）。2012年，为落实党中央、国务院关于耕地数量管控、质量管理和生态管护的有关要求，原国土资源部发布《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》。2017年发布的《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》强调，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。2024年发布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》指出，完善占补平衡要坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，切实做到数量平衡、质量平衡、产能平衡。

根据以上阶段的发展状况，可以看出，中国耕地占补平衡制度不断完善，由单一的经济效益目标调整为经济、社会和生态效益综合目标，注重对耕地的多维保护和永续利用。

二、耕地占补平衡制度运行的主要问题

当前，耕地占补平衡制度在运行过程中主要面临三大问题：耕地占补如何进行后续监管？占补耕地谁来保护？占补耕地资源如何拓展？这些关键问题的解决，对于改革完善现行耕地占补平衡制度具有重要意义。

第一，耕地占补监管的长效机制不足。长期以来，耕地占补中“占多补少”“占优补劣”“破坏生态”等问题屡见不鲜。虽然耕地保护的考核机制有助于遏制地方政府的“占多补少”，保障占补总量平衡，但是，耕地质量监督上的考核困难与生态保护上的信息不对称，易于诱发地方政府的机会主义行为，难以达成国家目标与地方政府行为响应的激励相容。其主要原因在于，占补项目在工程实施的后续监管中涉及自然资源、农业农村、水利等多个管理部门，但协同机制的缺乏使得各部门在后续监管中多侧重于其职责范围，难以在目标上达成一致。同时，统一监管平台和考核机制的缺乏，使得地方政府在占补耕地管理上以数量的平衡为优先，对质量提升和生态修复的投入不足。而对于耕地质量和生态情况的长期动态监管，需要专业的技术手段和人员投入，隐含着高昂的监督成本。当前，数字技术快速发展，将卫星遥感、大数据、人工智能等数字化技术运用于耕地占补动态管理已成为可能，但是，集耕地资源存量变化和占补平衡监管、永久基本农田监测、增减挂钩与土地征收监管等多个功能于一体的综合信息管理平台的构建，尚处于起步阶段。

第二，耕地占补的保护主体责任并不明确。政府依靠行政力量所主导的耕地占补平衡具有较高的执行力，但耕地占补平衡后的补充耕地大多实施“项目制”管理，具有周期短、重工程建设而轻后期管护等特征，往往难以达到项目验收的长效性标准。占补后的农田整治通常也由政府主导，通过土地平整、田间道路和农田水利建设等工程性手段和农地权属调整等管理措施来提升耕地产能，但农户作为耕作主体，缺乏对占补耕地及其配套工程设施的管护资金和动力，仍然难以有效发挥耕地产能，并可能加剧耕地撂荒问题。在耕地占补过程中，占用、复垦和管护等环节涉及多个实施主体，各个主体间权利、责任与享益不匹配，导致各方参与占补耕地后续保护的积极性不足。关键原因在于：一方面是缺乏考核的全面性。既有耕地占补多以数量平衡为导向，耕地占用方依据占补数量给予资金补偿，地方政府所实施的复垦项目也以数量补充为主，相对忽略耕地质量和生态修复，并没有明确的指标考核占补耕地质量和生态状况。另一方面是缺乏考核的长期性。“土地财政”催生了耕地占补的跨区指标交易，指标交易价值远超占补耕地的实际价值。利益补偿机制的缺位，诱使地方政府将小部分补偿资金用于耕地复垦，而将大部分资金用于其他财政事项支出，这导致复垦耕地的后续管护资金缺乏。占补资金错配致使农户难以获得与占补耕地相关的利益分配。并且，占补耕地本身质量较低，耕作主体出于对风险收益的权衡而较少进行长期投资。

第三，在占补过程中对耕地后备资源的开发利用不够。18亿亩耕地红线决定了耕地占补资源的有限性，因此，必须加大力度强化后备耕地资源的开发利用。后备耕地资源主要包括盐碱地、低效闲置建设用地、长期不耕作的撂荒地，以及从耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地。应该认识到，中国耕地后备资源日益匮乏，利用和开发力度欠缺，且较难真正转化为具备产能的占补耕地。畜禽养殖和设施农业等非农用地、非粮用地的复垦腾退成本高，使得耕地占补平衡的可操作空间较小。除基本的粮食生产外，居民食物消费结构的转变使得多种类型食物需求增长旺盛，这些农产品的生产均需要一定的土地要素支持。事实上，中国耕地后备资源空间分布不均，多处于中西部的生态脆弱区，整治盐碱地、撂荒地以及其他农用地的成本较高，地方政府缺乏开发耕地后备资源的资金和动力。同时，耕地后备资源本身的立地条件较差、质量水平较低，要通过改造达到占补条件可能需要采用多种技术手段，而当前相关技术的缺乏也进一步制约了耕地后备资源的开发。例如，盐碱地综合治理须采用化学、生物和物理等多种手段，且在短期内难以恢复产能，可耕作品种也相对受限。

三、完善耕地占补平衡制度的策略性思考

全面深化农村改革，完善耕地占补平衡制度，必须与当前经济社会发展现实及农业农村实践状况相适应，与耕地数量、质量、生态“三位一体”保护目标相衔接。

第一，确保耕地数量红线不变，因地制宜实施精准化策略。耕地保护是中国长期坚持的一项基本国策，而坚决守住18亿亩耕地红线是稳定粮食安全的底线。要深化“耕地红线就是底线”的责任认识，并加强对耕地资源的系统性认知，依据资源禀赋状况及经济社会发展水平，因地制宜确立守住耕地红线的策略。遵循“国家管总量、省级负总责、市县抓落实”的原则，建立严格的总量管理体系。对于经济发展水平较高的地区，应该严格控制城市建设用地扩张、稳定现有耕地保有量、严守数量平衡，进一步提高耕地资源利用效率；对于粮食生产功能区，要确保其耕地尤其是永久基本农田不减量、不降质、生态向好发展，严控耕地“非粮化”“非农化”问题，根据水土要素禀赋匹配状况动态调整粮食主产区的耕地划定范围；对于西北干旱、黄土高原和南方丘陵等生态脆弱地区，面对耕地退化、水土流失、酸化等问题，应将耕地质量提升和永久基本农田生态修复作为核心，确保耕地存量不减少。

第二，强化耕地占补总体布局，实现由小占补到大占补的思维转变。耕地占补平衡要立足大国土观、大资源观和大食物观，更好地服务于经济社会发展用地需求和农业农村现代化发展目标，推进农业供给侧结构性改革。从大国土观来看，耕地占补平衡要统筹盐碱地等未利用地、其他农用地、低效闲置建设用地等各类非耕地，并将其作为补充性耕地来源，实现耕地占补范畴由耕地向其他国土资源拓展。从大资源观来看，要不断丰富和补充后备耕地资源，为耕地占补平衡提供调整空间。综合运用生物、化学、物理手段和高科技手段，改造开发南方丘陵红壤区、黄土丘陵水土流失区、北方沙地区、西北干旱区、黄河三角洲滨海盐碱区等区域的边际土地。从大食物观来看，应该进一步鼓励广义上的耕地占补平衡，满足多元化食物供给体系的用地需求。对于能够提供多样化食物来源的区域，应该在用地指标交易、财政补贴、转移支付等方面予以政策倾斜，从而形成保数量、提质量、拓食源、升结构的占补平衡激励机制与长效机制。

第三，构建耕地占补平衡综合指标，完善耕地保护补偿机制。在山水林田湖草沙一体化保护和系统治理理念的指引下，应该将耕地占补平衡置于各类自然资源共同构成的自然系统和国土空间中进行保护和管理，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。现有的耕地占补平衡指标体系以面积数量指标为主，相对忽略耕地质量和生态状况，单一维度的指标也不利于耕地保护补偿机制的建立。应构建起可衡量耕地数量、质量、生态“三位一体”的占补指标，并且构建全国范围的统一市场机制，以便于指标交易，由此发挥市场在耕地保护中的基础性作用。耕地数量既包括空间维度的耕地面积，也包括时间维度的播种或收获面积；耕地质量既体现在土壤肥力状况上，又包括各类配套工程（土地连片整理、高标准农田、灌溉设施、退化治理等）质量状况；耕地生态不仅包括农田系统的生物多样性、耕地资源及地理景观的生态服务能力，也包括粮食安全、空间布局和生态系统之间的动态平衡性与可持续性。综合来看，耕地数量、质量和生态综合指标突出表现为耕地的产能潜力及其稳定性，应以此为基础引入统一的计量标准，在全国各个省份间进行配额调剂。同时，要将耕地占补质量和生态平衡与财政支持、转移支付等公共政策结合，实行高质量保护得益、低质量保护付费的差别激励策略，明确主体的权益与责任，激发占补耕地保护主体的积极性。

作者介绍：罗必良，华南农业大学文科资深教授、国家农业制度与发展研究院院长、教育部“长江学者”特聘教授，主要研究方向为农业经济、产权理论与制度经济。乡村发现转自：《中国农村经济》2025年第2期

来源：中国乡村发现