摘要：2025年3月，尼日尔政府突然发难，以“未遵守本地含量改革”为由驱逐中国石油天然气集团公司（CNPC）在当地的多名高管，并吊销由中国投资者斥资250亿西非法郎（约合4200万美元）建造的索鲁克斯国际酒店经营许可证。这一事件标志着尼日尔政府对中资企业态度的显著转

事件回顾：

2025年3月，尼日尔政府突然发难，以“未遵守本地含量改革”为由驱逐中国石油天然气集团公司（CNPC）在当地的多名高管，并吊销由中国投资者斥资250亿西非法郎（约合4200万美元）建造的索鲁克斯国际酒店经营许可证。这一事件标志着尼日尔政府对中资企业态度的显著转变，其直接诱因是2024年8月颁布的《第2024-34号本地含量法令》。该法令要求外资企业在石油、矿业等关键领域优先雇佣本地劳动力、使用本地商品服务，并实现技术转让。

根据媒体公开报道，尼日尔政府认为中石油在以下方面存在违规行为：

这是2023年尼日尔政变之后，军政府上台以来，首次对中国投资采取强硬行动。此前，尼日尔政府也以“未履行技术转让承诺”为由，暂停了法国欧安诺公司的铀矿开采许可。从外交上，尼日尔更是中断了与法国、美国长期往来，转而向俄罗斯、伊朗和土耳其靠拢。

此次危机事件不仅导致中资企业在尼日尔的直接经济损失（包括项目停滞和企业合规相关的商誉风险），更折射出西非国家在资源民族主义与外资监管收紧背景下的典型法律挑战。

▐ 地缘政治动荡叠加立法变化 放大了西非投资风险

根据不完全统计，自1990年以来，超过15个非洲国家发生过政变，其中西非地区尤为频繁。2025年1月，西非经济共同体正式接受尼日尔退出该组织。尼日尔与马里、布基纳法索在不久前组成了新的政治联盟——萨赫勒国家联盟，打破了西非地区间合作的平衡。

中资企业在西非地区深耕多年，有多个重要资源开采项目和工程项目均在建设和开发周期当中，西非局势变化势必对中国海外能源战略布局存在影响。尼日尔对中资企业的强硬态度如果无法通过法律和外交途径得到妥善处理，可能会成为邻近国家模仿的反面教材。

此外，需要提醒的是包括西非在内的非洲国家近年来在能源与矿业领域立法凸显两大趋势，对外国投资有着重大影响：

1. 强化本地含量要求：

尼日尔、加纳、坦桑尼亚等国通过修订《石油法》《矿业法》或直接颁布行政法令的方式，明确要求本地含量。例如，加纳2021年修订了2013年颁布的《石油业本地含量与本地参与法规》，直接将设立“本土资源公司”（Indigenous Ghanaian Companies，缩写“IGCs”)所需的本地持股比例要求从51%提升到100%，即一家IGC必须完全由加纳公民所有，才能享有该法规所赋予的各项权益。

尽管，这些法律及公共政策目的是确保资源收益惠及本国经济，但是从客观上，增加了外资企业的合规成本，特别是“政策回溯”风险对已经签订投资协议、正在开发中的项目造成营商环境重大变化，在签约时往往难以预判的。

2. 政府股权控制与间接征收风险

部分非洲国家在法律中直接规定由政府持有一定比例、不可稀释的干股，强化对关键资源的控制权。如尼日尔：根据现行有效《矿业法》，政府持有矿业公司至少10%股权，并可增至33%；《石油法》虽未明确政府持股比例，但要求外资企业向尼方开放战略岗位；刚果（金）2018年修订《矿业法》将政府干股比例从5%提升至10%，并征收50%超额利润税；几内亚2021年发布政令，要求铝土矿企业必须在5年内建成本地炼厂，否则吊销许可证。

此类政策易引发“间接征收”争议（如强制股权转让或经营限制），成为投资争端的主要诱因。

▐ OHADA法律体系、东道国国内法和中非双边投资协定，“三位一体”构筑西非投资法律基座

尽管上述政治或立法事件发生在国家宏观层面，通常被认为是难以克服的不可抗力，但是如果中国投资人已经作出了投资西非国家的决策，应摒弃过去简单粗放的投资和管理模式，以及采取各种手段规避法律限制的旧思路，转向寻求科学搭建更精巧的投资结构，合理安排人、财、事，完善内部治理。因此，投资前的法律尽调是一项绝对不能省略的功课，首先应当厘清外国投资适用的法律框架，并在项目落地过程中善加利用，降低未来发生重大风险的概率。

值得一提的是，大部分西非国家都是OHADA（非洲商法协调组织）的成员国[1]，受到OHADA法律框架下十部统一法（Uniform Acts）的约束。应当明确区分OHADA统一法与国内法的关系，如土地所有权、本地化含量、环境保护及特定行业规定等遵循东道国国内法，而公司治理、投资仲裁等需符合OHADA统一法。

OHADA法律框架下的10部统一法：

1.《一般商法统一法》：规范商事主体基本权利义务。

2.《商业公司和经济利益集团统一法》：规定公司组织形式、治理结构及经济利益集团运营规则。

3.《担保统一法》：统一动产与不动产担保制度，强化债权人权益保护。

4.《会计与财务报告统一法》：建立标准化会计系统（SYSCOHADA），分设大中型企业标准财务系统和小微企业简化系统。

5.《公路货物运输合同统一法》：规范跨境公路货物运输合同的权利义务及争议解决。

6.《合作社统一法》：明确合作社的设立、运营及解散规则。

7.《债务清偿简易程序和执行措施统一法》：简化债务追偿程序，提高判决执行效率。

8.《债务清偿集体程序（破产）统一法》：规定企业破产清算、债务重组等集体清偿程序。

9.《仲裁统一法》：确立仲裁程序规则，推动仲裁作为主要争议解决方式。

10.《调解统一法》：引入灵活、保密的调解机制，完善替代性争端解决途径。

此外，OHADA还通过了四项配套条约与规则，包括《非洲商法协调条约》《司法与仲裁共同法院程序规则》等，确保统一法的解释与执行。

其次，应确认中国与相关西非国家是否签订有双边投资条约（BITs）。这些条约通常会提供针对国家征收的保护措施，并规定争端解决机制。虽然它们不属于投资协议和公司章程的一部分，但了解这些条约有助于指导投资设计。

根据中国商务部官网2024年公布国别报告，位于西非的大部分国家尚未与中国签署BITs：

数据来源：中国商务部

▐ 精细化设计投资与治理体系 避免或减少损失发生

在了解投资所在地法律框架的基础上，中方在投资规划时，既要符合东道国法律和公共政策“齿轮的咬合”，又要为中方日常经营和利益维护留下灵活转圜的空间。笔者建议通过权责制衡、分权管理、深度本地化三大策略，尽可能降低法律风险，将治理变革转化为可持续竞争力，并将ESG融入投资战略中。

在实践中，采取什么具体措施和步骤，可以从以下几个方面着眼考虑：

1. 投资（股东）协议及公司章程设计：投资（股东）协议是各方达成合资经营共识的基础，约束股东内部关系，公司章程则是合资企业运营的“宪法”。在投资（股东）协议及/或公司章程中，我们可以通过在法律框架内嵌入灵活性条款，明确权责、隔离风险，以应对政策突变和利益冲突。

OHADA法律框架下的《统一公司法》（Uniform Act on Commercial Companies and Economic Interest Groups）未强制要求政府持股，但成员国可通过国内法设定国家持股比例。公司章程中关于政府股权的条款建议明确援引国内法依据，并符合《统一公司法》关于股东权利平等的基本原则。章程制定或调整建议：

▶ 在章程中注明政府持股的法律依据（如“根据《矿业法》第X条”），避免因条款约定不明而引发争议。

▶ 当发生政府超越法律强制规定要求增持股权时，价格计算建议符合《统一公司法》关于股权转让的公平原则（如净资产估值或独立第三方评估）。

▶ 中方控股底线：即使政府持股增加，中方可通过设置“黄金股”[2]或否决权条款（如重大决策需中方代表同意），确保对核心业务（如技术、财务）的控制。

OHADA规定：公司章程可自由约定股东会决议的多数比例（如2/3或3/4），但不得违反《统一公司法》关于股东平等参与决策的权利。章程制定或调整建议：

▶ 双重多数表决：规定涉及资产处置、股权变更、战略投资等重大事项，需股东会“绝大多数通过”（如超2/3或3/4同意），并附加中方的单独批准权。

▶ 政策回溯应对条款：若东道国出台溯及既往的法律或政策（如强制技术转让），章程可约定触发重新谈判或补偿机制，例如调整分成比例或延长特许经营期，事先约定东道国需与投资方签订相关的补充协议，并提交OHADA成员国法院备案。

▶ 稳定条款：此类条款旨在使适用于合资企业的法律和财政框架在一定时期内保持稳定，保护合资企业免受当地法律或法规不利变化的影响。需要注意的是，当地法院在面对国家主权行为时，可能并不总是支持这些条款。

▶ 不可抗力事件：宽泛定义不可抗力事件，将显著阻碍合资企业运营的政府行为（即使并非直接征收）也涵盖在内。概述应对此类事件的程序，包括可能的义务中止或终止条款。

▶ 资本结构：明确界定各合作伙伴的初始资本投入以及未来增资的程序。

▶ 利润分配政策：建立透明且可预测的利润分配政策，明确股息支付的频率和方式。这可以使政府更难通过阻碍利润汇回的方式变相征收企业价值。

▶ 财务控制：实施严格的财务控制措施，包括由国际认可机构进行独立审计，并向所有合作伙伴明确报告要求。

▶ 优先购买权：中方股东可事先约定对政府或本地股东转让股权的优先购买权，防止股权被第三方低价收购，或在发生股权未经同意被转让的情况下，主张转让无效或违约赔偿。

▶ 清算优先权: 在确保相关条款需符合《统一担保法》关于债权人顺位的规定，避免与法定清偿顺序冲突的同时，明确中方在合资公司清算时的优先受偿顺序，降低资产被本地法院随意处置的风险。

▶ 估值机制：预先商定在股份转让或企业解散时公平透明的股份估值机制，建议明确约定采用公认的国际标准。在面临强制出售或征收的情况下，这一点至关重要。

▶ 适用法律：明确投资协议及公司章程的适用法律，最好选择中立且成熟的法律体系（如法国法，法国与西非国家法律体系一脉相承，容易被接受认可），以便为协议的解释和执行提供框架，特别是在争端解决程序中。

▶ OHADA规定《统一仲裁法》允许公司章程约定仲裁条款，成员国法院需承认OHADA仲裁中心或国际仲裁机构的裁决。除了特定事项属于东道国国内法强制适用外，在章程中约定投资或商事仲裁机构可以避免本国法院的地方保护主义。

仲裁机构选择：不同的仲裁机构，有着各自优势。如选择OHADA仲裁中心（CCJA）管辖，因其裁决在成员国自动执行，程序更高效；总部位于巴黎的ICC仲裁院也是法语国家能源类项目常见选择，其中立性和法律体系的兼容性更适合解决发生在西非的投资和商事争端；如果国与国之间签署有投资协议或东道国书面同意，也可以选择总部位于纽约的ICSID国际投资争端机构，但是ICSID仅限仲裁投资方与东道国之间的投资争议。

2. 董事会与股东会权力分配：制衡与效率兼顾

OHADA并没有强制规定要求本地董事比例，但在实践中，西非国家常通过立法要求本地董事参与决策，合资公司中的中方股东和董事可以在合规基础上优化权力结构。这既是涉及公司章程规定，也时刻体现在公司实际经营的日常事务中。

▶ 本地董事比例：以刚果（金）《矿业法》为例，法律要求本地参与公司管理，可任命本地代表进入董事会。建议中方占据多数席位（如5席中的3席），但分配1-2席给本地合作方或政府指定人员，以满足合规要求。

▶ 本地董事的任命可在章程中援引东道国国内法依据，并明确其权限（如仅对社区关系、环保事项有建议权）。

▶ 独立董事：考虑任命具有国际声誉的独立非执行董事，他们能够为决策过程带来一定公正性，并可能缓冲某些不当影响。

▶ 专业委员会设置：设立技术、审计、薪酬等专业委员会，由中方主导技术委员会，本地董事或可参与审计委员会，既保障核心决策权，又体现本地参与。

▶ 股东会保留事项：OHADA规定股东会负责修改章程、合并分立、利润分配等重大事项，决议需符合章程约定的多数比例。建议同时将战略投资等权力集中于股东会，限制董事会自由裁量权。在合规前提下，中方股东可在章程中约定对财务预算、高管任命、诉讼和解等事项的单独否决权。

▶ 股东会的双重多数表决条款（如中方代表批准权）需避免构成对小股东的歧视，可设置为“保护性条款”而非排他性权利。

▶ 董事会日常决策：授权董事会处理生产运营、员工招聘、预算规划等常规事务，但需设定支出或担保金额上限（如单笔支出超过50万美元需股东会批准），并符合《统一公司法》关于董事会权限的概括性规定。

▶ 僵局仲裁条款：若董事会或股东会陷入僵局，可事先在章程中约定提交仲裁机构快速裁决，避免长期拖延。

3. 本地员工雇佣：从合规到共赢

尽管西非国家的本地劳动力和管理人才与中国身经百战的管理团队和熟练的技术劳动力相比，仍有着不小的差距，但从西非国家近年来强势的法律和政策改革，“本地化含量”已经成为不可逆转的趋势。OHADA《统一劳动法》也规定了签订劳动合同、薪酬平等、解雇程序等基本规则。中资企业在适应大形势的过程中，应超越“最低比例”思维局限，尽早通过制度设计将本地员工转化为稳定生产力。

▶ OHADA规定禁止基于国籍的就业歧视，但允许基于技能差异的岗位分配。在某些国家，外籍员工占比需通过“技术必要性”证明（如提交技能认证文件），避免被认定为歧视。

▶ 关键岗位：保留一定比例的核心技术岗位由中方人员担任，同时向本地员工开放“学徒计划”，承诺3-5年内逐步移交。

▶ 中基层岗位：本地员工占有较大比例，管理层中亦建议选拔有本地人员（如部门经理、车间主任）。

▶ 同工同酬透明化：公开薪酬结构，区分技能津贴与岗位工资，外籍员工（如中方员工）的部分报酬或可以“技术补贴”形式体现，但如本地员工能达到“技术补贴”的要求，则亦属于技术补贴发放对象，避免被认定为国籍歧视。

▶ 定期进行薪酬审计，确保符合OHADA成员国劳动监察要求。

▶ 晋升通道：建议设立“技术-管理”双通道，优秀本地员工可晋升至中层管理岗，并参与总部培训。

▶ 固定培训投入：可在公司章程中约定每年可提取营业收入一定比例，设立培训基金，与本地职业技术学院合作，定向培养技工。培训基金的使用需在年度报告中披露，符合OHADA《统一会计法》的透明度要求。

▶ 学徒计划需签订正式培训协议，并符合《统一劳动法》关于实习期与转正的规定。

▶ 知识管理本地化：将技术手册、操作流程翻译成当地语言，并建立本地技术团队维护更新，降低对中方人员的依赖。

▶ 技术文档本地化时，需注意不泄露商业秘密，必要时申请OHADA区域内的知识产权保护。

▶ 定期协商机制：与工会签订集体协议，约定每年加薪幅度和福利标准，避免罢工风险。

▶ 社区共建：投资建设或通过基金会等公益组织参与学校、医疗站建设，并优先雇佣能源开发区域周边居民，提升企业社会认可度。

赤峰黄金在加纳收购瓦萨金矿的ESG案例

赤峰黄金子公司金星资源在原采矿区内开发建设100多公顷的油棕榈种植园，实现土地多重、连续使用。种植园与当地管理者及农户合作，采取小农户经营的模式，在周边社区直接雇佣和培训超过500名工人，种植园的单位产量是加纳全国平均水平的三倍。

政治风险保险

政治风险保险虽然不属于公司章程范畴，但是如果中方投资金额巨大、项目周期长且东道国所在区域政治动荡的，建议从国际保险机构（如多边投资担保机构 MIGA）购买政治风险保险，以涵盖因征收、政治暴力或货币不可兑换造成的损失。

▐ 结语

尼日尔事件不仅是单一执法冲突，更是西非资源民族主义与外资利益博弈的缩影。我们可以观察到，在类似的冲突中，东道国政府试图重塑投资关系的“借口”不再是“官员腐败”这类“老生常谈”的问题，而是以外资未遵守本地劳动法律、环保法、或未按承诺落实技术转让等形式出现，并以暂停或收回投资经营权限作为威胁。甚至政府可以随时颁布行政法令，对发生在过去的投资行为进行追溯

因此，在西非地缘政治已经发生深刻变化的时代大背景下，中资企业不能寄望于过去粗放式的管理和经营继续带来投资价值的增长，或依赖于维系良好的政商关系。其投资利益保护以及与当地实现可持续共赢发展，应从投资协议和公司章程设计开始就“步步为营”，并在合规管理的过程中做到“处处留痕”“有章可循”，一方面是为了提升国际化、本地化的治理水平，另一方面是保障了在遇到投资争端时手中握有充足的证据，可以据理力争，立于不败之地。

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作者：戴盈 北京周泰律师事务所合伙人

来源：我是周小泰