摘要：2025年3月14日，美国战略与国际研究中心（CSIS）下设的瓦德瓦尼人工智能中心（Wadhwani AI Center）发布了报告《理解美国盟国目前实施人工智能和半导体出口管制的法律权限》（Understanding U.S. Allies’ Current

本文来源：启元洞见

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导语：2025年3月14日，美国战略与国际研究中心（CSIS）下设的瓦德瓦尼人工智能中心（Wadhwani AI Center）发布了报告《理解美国盟国目前实施人工智能和半导体出口管制的法律权限》（Understanding U.S. Allies’ Current Legal Authority to Implement AI and Semiconductor Export Controls）。该报告分析了当前美国的出口管制措施、美国盟友的出口管制现状，两者的局限性以及对我的影响分析。报告指出，美国盟友在出口管制权限方面与美国差异较大，大多未拥有与美国类似的外国直接产品规则（FDPR）和实体清单等工具。此外，美国想要有效实施出口管制不仅取决于盟友是否具备相应权限，还取决于其执法能力和意愿。

一、美国的出口管制措施

（一）核心法律与执行机构

美国主要依据2018年《出口管制改革法》（ECRA）、《出口管理条例》（EAR）以及行政命令，对特定军事、两用和商业物项及技术的出口、再出口、过境或转让进行管控。美国商务部工业与安全局（BIS）负责监管两用技术和部分军事物项的出口，美国国务院国防贸易管制局（DDTC）负责监督武器和弹药相关的出口许可，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）则基于金融制裁来监督出口限制。

（二）主要出口管制类型

基于清单的管制：对特定商品、软件和技术施加限制。美国主要通过《商业管制清单》（CCL）实施此类管制，CCL包括出口管制分类号（ECCN）所描述的两用物项，出口这些物项可能需要许可证，并由BIS负责。例如，2022年10月，BIS针对高性能芯片及相关中小型企业和软件创建了四个新的单边ECCN；2025年1月的《人工智能扩散出口管制框架》创建了ECCN 4E091，用于控制此前未受管制的人工智能模型权重。

最终用户管制：对出口、再出口和转让给特定行为者的物项施加限制。BIS主要通过“实体清单”实施此类管制，该清单涵盖参与“危害美国国家安全或外交政策利益活动”的个人、公司、机构等，对其出口物项需要许可证。每次出口管制更新后，美国都会将一些国家的人工智能和半导体企业添加到“实体清单”中。

最终用途管制：对本来不受管制的物项的某些最终用途施加限制。《出口管理条例》部分条款对可能用于制造大规模杀伤性武器（WMD）的物项实施许可证要求。在人工智能芯片和相关技术方面，BIS在2022年10月的出口管制措施中，针对用于生产先进节点半导体（16纳米及以下的逻辑芯片、18纳米及以下DRAM存储芯片、128层及以上NAND Flash闪存芯片）的物项设置了新的许可证限制，且该定义在2024年12月和2025年1月的出口管制更新中多次调整。

服务管制：当服务所涉及的基本商品、软件和技术不受其他管制时，会对公司或个人的活动施加限制。BIS根据《美国人规则》实施此类管制。该规则规定，美国公司或公民的活动若用于EAR 744.6节中规定的某些最终用途，需获得许可证。2022年10月，BIS告知所有美国人，任何支持我先进节点半导体生产的活动都需要许可证。

（三）其他措施

除上述出口管制措施外，美国还运用其他方式限制我获取先进半导体技术。2023年8月，拜登政府依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）发布行政命令，要求美国财政部审查对人工智能和半导体等关键领域的对外投资。2024年10月28日，美国财政部发布该行政命令的最终实施规则，该规则于2025年1月2日生效，但受特朗普政府贸易政策影响，目前该规则正在接受审查。

二、美国盟友的出口管制现状

（一）欧盟

欧盟缺乏出口管制机构，无法迫使其成员国遵循美国对人工智能芯片和相关技术的限制。欧盟于20世纪90年代建立了两用物项出口管制制度，重点是防止大规模杀伤性武器的扩散。2011年，欧盟委员会下令对其出口管制制度进行审查，以回应成员国提出的建立更灵活的出口管制制度的要求。2021年，《欧盟两用物项出口管制条例》（第2021/821号条例）正式生效，并对欧盟目前的出口管制制度进行了规范。尽管欧盟扩大了对军民两用物项的出口管制工具包，但这并不意味着欧盟就可以对所有军民两用物项实施出口管制，该条例允许采取以下管制措施：

基于清单的管制：《欧盟两用物项出口管制条例》附件I中列出了需要许可证的军民两用物项、软件和技术。该条例的附件IV中还列出了一份高敏感物项清单，这些物项即使在欧盟内部转让也需要许可证。

最终用途管制：《欧盟两用物项出口管制条例》包含与大规模杀伤性武器、军事应用和网络监控相关用例的全面控制措施。

服务管制：《欧盟两用物项出口管制条例》规定了与以下三类最终用途有关的服务的许可证要求，包括大规模毁灭性武器的最终用途；在武器禁运国的军事最终用途；用作无许可证或违反许可证规定出口的军事物项的零部件。

（二）荷兰

荷兰阿斯麦公司（ASML）是全球极紫外（EUV）光刻设备的唯一供应商，在人工智能芯片价值链中占据关键地位。2019年，在美国劝说下，荷兰开始对尖端EUV设备出口实施限制。2023年3月，荷兰宣布对先进半导体制造设备实施进一步的许可证要求，与美日达成三方协议。2024年9月，荷兰又对深紫外（DUV）光刻设备进行管控。荷兰对两用物项和技术的出口管制以两项立法为基础：2008年《战略物资法令》和2011年《战略服务法》，荷兰实施以下管制措施：

基于清单的管制：荷兰依据《欧盟两用物项出口管制条例》附件I中所列或荷兰单边增加的军民两用产品、软件和技术实施出口管制。

最终用途管制：荷兰通过《欧盟两用物项出口管制条例》的相关条款实施出口管制。

服务管制：作为欧盟成员国，荷兰依据《欧盟两用物项出口管制条例》中规定的最终用途实施出口管制。

（三）德国

德国长期奉行“通过贸易实现变革”的外交政策，但德国在先进半导体出口管制方面并没有跟上美国的步伐。德国出口管制制度的法律依据来自《欧盟两用物项出口管制条例》，以及德国2013年通过的《对外贸易和支付法》和《对外贸易和支付条例》。《对外贸易和支付法》第4条授权政府限制外贸交易，以执行欧盟的管制措施或履行其他成员国的义务，德国实施以下管制措施：

基于清单的管制：《欧盟两用物项出口管制条例》附件I所列的军民两用产品、软件和技术需符合许可要求。《欧盟两用物项出口管制条例》第I部分B节所列物项需获得许可证。德国的《对外贸易和支付条例》也有许可证要求，该条例包含20种未列入多边协定的军民两用物项，也包含了德国单方面规定的物项。

最终用途管制：德国通过《欧盟两用物项出口管制条例》实施出口管制。

服务管制：作为欧盟成员国，德国依据欧盟规定的最终用途实施出口管制。

（四）日本

2023年3月，日本宣布计划限制23种先进半导体制造设备的出口，2025年1月，日本又发布了涵盖先进半导体技术的出口管制的更新政策。日本出口管制体系源于1987年，目前主要依据《外汇与外国贸易法》（FEFTA）实施先进半导体技术的出口管制。FEFTA包含两个关键条款：第25条和第48条为其出口管制制度提供了法律框架。第25条规定，向外国个人或国家出口特定受控技术需要许可证；第48条规定，出口特定受控商品需要许可证，日本实施以下管制措施：

基于清单的管制：FEFTA附件I中的物项需许可证，该清单上的物项基于瓦森纳协定、核供应国集团、澳大利亚集团和导弹及其技术控制制度等多边协定，或由单方面添加。

最终用户管制：日本经济产业省（METI）有一份最终用户名单，其中包括可能参与大规模毁灭性武器开发、生产、制造或储存的个人和公司。

最终用途管制：METI要求出口商为任何可能“用于开发、制造、使用或储存大规模毁灭性武器”的物项获得许可证。

服务管制：作为传统多边出口管制制度的成员，日本有权实施与大规模毁灭性武器最终用途有关的出口管制。

（五）韩国

长期以来，中国是韩国最大的贸易伙伴，韩国的人工智能和半导体企业在中国有大量投资，韩国在实施严格出口管制措施方面一直犹豫不决。韩国尚未将其战略思维与具体的出口管制行动相匹配，至少没有达到与美国、日本或荷兰相同的程度。韩国目前对军民两用技术的出口管制权以其最初于1987年通过的韩国《对外贸易法》为基础。2007年，韩国对该法进行了重大修订，成立了韩国战略贸易研究院（KOSTI），用于支持出口管制，韩国实施以下管制措施：

基于清单的管制：《战略物资、技术进出口综合告示》中列出了需要许可证的两用物项和技术。

最终用户管制：韩国还保留了一份拒绝名单，其中包括联合国安理会制裁而受到限制的个人、公司和机构。

最终用途管制：韩国对未列入多边管制清单但可能用于制造大规模毁灭性武器的物项实施全面管制。

服务管制：作为传统多边出口管制制度的成员，韩国有权实施与大规模毁灭性武器最终用途有关的出口管制。

三、美国及其盟友出口管制措施的局限性

（一）美国盟友与美国出口管制制度的差距

美国盟友在出口管制权限方面远不如美国广泛，尽管它们都有能力对先进的人工智能芯片和中小型企业实施基于清单的管制，但美国盟友出口管制工具的范围远远小于BIS所能提供的范围。例如，荷兰和日本虽与美国达成三边协议，对先进半导体技术实施单边管制，但在对本国公民支持我先进节点的半导体制造活动的管制、最终用户管制以及针对我半导体生产设备的特定管制等方面均不如美国严格。

此外，美国向我出口受管制芯片的许可证申请通常将适用“推定拒绝”的审查政策——即推定应当不签发许可证，除非申请人提供足以推翻该推定的证据，否则BIS将拒绝签发出口许可证。而美国盟友并非如此，如日本2023年的管制措施就未采用这一原则。

（二）美国盟友现有管制措施的漏洞与失效问题

如果美国盟国仅实施基于清单的管制，其将更容易产生困扰美国早期出口管制措施的失败模式的影响。2019年日本对韩国的出口管制，因缺乏类似FDPR的措施，导致日本企业将受管制化学品的生产转移至韩国子公司，这削弱了其出口管制的效果。美国盟友缺乏类似美国2022年10月后实施的全面出口管制措施，因此其出口管制也可能失效。

（三）美国盟友出口管制的实施与执行问题

荷兰和日本在宣布实施出口管制措施后，执行时间滞后，为我企业留出了大量囤货时间。2023年，我从荷兰和日本进口半导体制造设备的价值大幅增加。此外，美国盟友在出口管制执行能力上也存在不足，如欧盟在执行出口管制时依赖成员国，自身缺乏有效监督和执行能力；美国虽在出口管制投入上多于其盟友，但自身也面临执行能力的挑战，如2025年美国司法部解散相关执法部门，美国财政部暂停部分法案执行。

四、对我的影响分析

（一）短期影响

一方面，美国及其盟友的出口管制措施使我获取先进人工智能和半导体技术的难度加大。例如，我企业在获取美国英伟达公司高性能芯片方面受到限制，影响了人工智能模型的训练和研发进度。同时，在半导体制造设备方面，我从荷兰、日本等国进口关键设备受阻，如ASML的EUV光刻设备无法顺利进口，恐将制约我半导体产业向先进制程发展的速度。

另一方面，出口管制导致我半导体产业供应链面临压力。部分依赖进口的原材料、零部件供应不稳定，影响了企业的正常生产。一些半导体企业因无法获得关键设备和技术，不得不调整生产计划，增加了生产成本和运营风险。

（二）长期影响

一是面对外部限制，我加大了在人工智能和半导体领域的自主研发投入。我政府出台一系列政策支持本土企业发展，鼓励企业加大研发力度，提高技术创新能力。例如，加大对半导体产业的补贴，支持企业开展核心技术攻关，推动了国内半导体产业链的完善和发展。

二是出口管制促使我更加注重国内市场的保护和培育。我政府通过制定相关政策，引导国内企业优先使用国产产品，为本土人工智能和半导体企业提供了更广阔的市场空间。国内企业在与国外企业竞争时，也更加注重产品质量和技术创新，以提高自身竞争力。

三是促使我在国际合作方面进行了调整。一方面，我继续加强与其他国家和地区的合作，寻找新的技术合作伙伴和市场。例如，与一些新兴经济体在人工智能和半导体领域开展合作，共同推动技术发展。另一方面，也更加谨慎地对待与美国及其盟友的合作，在合作中注重保护自身技术安全和利益。

五、结语

美国及其盟友实施的人工智能和半导体出口管制措施对我相关产业产生了多方面的影响。尽管短期内我面临技术获取受限和产业供应链受阻等挑战，但从长期看，这些举措也促使我加快产业自主发展步伐，调整国际合作策略，推动国内市场的保护和培育。在全球科技竞争日益激烈的背景下，我将不断提升自身技术实力和产业竞争力，以应对外部压力。

参考来源：美国战略与国际研究中心（CSIS）

参考题目：Understanding U.S. Allies’ Current Legal Authority to Implement AI and Semiconductor Export Controls

参考链接：https://www.csis.org/analysis/understanding-us-allies-current-legal-authority-implement-ai-and-semiconductor-export

来源：人工智能学家