改革纵横丨坚持“四个引领”推进基层治理创新

摘要：基层治理是国家治理的最末端、服务群众的最前沿，是国家治理体系的基石、基础和重心。推进国家治理现代化，必须推进基层治理创新及其现代化。当前，我国基层治理总体上面临资源分散化、诉求多元化、矛盾复杂化等多重挑战。党的二十届三中全会明确提出“健全党组织领导的自治、法治

【作者简介】李志明，中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授

基层治理是国家治理的最末端、服务群众的最前沿，是国家治理体系的基石、基础和重心。推进国家治理现代化，必须推进基层治理创新及其现代化。当前，我国基层治理总体上面临资源分散化、诉求多元化、矛盾复杂化等多重挑战。党的二十届三中全会明确提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，“加强党建引领基层治理”。这表明，推进基层治理现代化，必须以党建引领为重要抓手，通过党建引领不断推进基层治理创新，努力实现基层治理效能跃升。本文基于实证调研资料，结合典型案例，构建“四维引领”分析框架，以期揭示推进基层治理创新的关键实践路径。

一、将政治引领作为推进基层治理创新的“定盘星”

政治引领是基层治理的“定盘星”。推进基层治理创新，必须把强化政治引领作为首要任务。突出政治引领，就是要把党建引领的政治属性和基层党组织的政治功能植入基层治理创新之中，将党的政治优势转化为治理效能。通过发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用，引领基层治理各方主体自觉贯彻党的主张，将党的领导贯穿基层治理创新全过程和各方面，将党的执政理念和治理方式嵌入基层治理创新实践中。这不仅能够确保基层党组织在基层治理创新中的核心地位，还能够保证党的路线、方针、政策和党中央决策部署在基层得到有效贯彻和实施，确保基层治理创新的正确方向，实现党建引领逻辑与基层治理逻辑的内在统一，筑牢国家治理的基层基础。具体而言，其作用机制体现在以下三个方面。

一是价值导向。在推进基层治理创新过程中，政治引领的作用首先在于价值导向。它通过引导全党的政治认知、政治情感、政治评价及行为取向，在全体党员中形成政治自觉、思想自觉、行动自觉，进而通过对党的政治理念和政治主张的教育和宣传，凝塑基层治理共识，为城乡居民确立共同的价值观念和行为准则基础。例如，浙江省在实施“千万工程”过程中，基层党组织通过“党群夜话”机制，将生态文明理念融入村规民约之中，推动当地90%村庄建立了垃圾分类体系。这种机制不仅增强了村民的环保意识，还促进了基层治理的现代化。

二是政策转化。在推进基层治理创新过程中，政治引领作用也体现在政策转化上。它通过构建“中央精神—地方实践—群众感知”的传导链条，将中央决策精神转化为具体的制度安排，再由具体的制度安排转变为地方的政策实践，最后由地方政策实践转变为基层群众可以直接感知的为民服务行动。例如，北京市通过“街乡吹哨、部门报到”机制，实现了这一传导链条的具体运行。2023年，当地通过党组织统筹协调，解决了群众诉求12.3万件，办结率提升至95%。这一机制不仅提高了政府服务效率，还增强了群众的获得感和满意度。

三是风险防控。在推进基层治理创新过程中，政治引领作用还体现在风险防控上。它通过建立重大决策风险评估机制，确保在决策过程中充分考虑潜在的风险因素，提高决策的科学性和民主性，有效预防和化解基层治理中的各种风险，增强基层治理的稳定性以及可持续性。例如，广东省深圳市推行“红色议事厅”制度，通过党组织的引领和统筹协调，2023年对旧城改造项目开展风险评估387次，使得群体性事件同比下降42%，有效维护了社会和谐稳定。

在实践中，各地各部门结合自身实际开展了类型多样的政治引领基层治理创新实践，取得了积极成效。例如，上海市浦东新区构建“红色物业”联盟，将党建要求写入物业公司章程，实现“嵌入式治理”，推动业委会党员比例提升至63%，物业投诉量下降42%；四川省成都市打造党员先锋示范岗，通过“场景化引导”，在社区养老、托育等场景设置党员责任区2.1万个，使得服务响应速度提升至15分钟内；中央宣传部依托“学习强国”平台开发基层治理专题课程并开展“数字化传播”，2023年全国基层干部在线学习时长人均达68小时，政策知晓率提升至92%。

二、将组织引领作为推进基层治理创新的“力量源”

习近平总书记指出：“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。进入新时代，开启新征程，我们必须更加注重党的组织体系建设，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。”严密的组织体系历来是党的优势所在、力量所在，组织引领必须突出党组织的“定海神针”作用，强化基层党组织在社会治理中的领导地位，使党的政治优势、组织优势和密切联系群众优势更好转化为治理效能，夯实基层治理创新的组织基础。

因此，推进基层治理创新，必须更加注重党的基层组织体系建设、发挥党组织领导作用，将党组织的政治引领优势进一步与政府的资源整合优势、企业的市场竞争优势、社会组织的群众动员优势结合起来，推动基层党组织体系变革创新、组织效能量化提升，不断增强党组织在基层治理中的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，不断增强基层治理创新的整体性和协同性，形成“一核多元”的基层治理格局，使得各方行动主体在制度化的权责框架下实现协同治理，共同推动基层社会走向“和美善治”。具体来说，强化组织引领，应注重从治理网络的结构优化与效能强化这两个角度来加强党的基层组织建设，推进基层治理创新不断涌现。

一是促进基层党组织体系的变革创新。要适应社会结构、社会关系、社会行为方式、社会心理的深刻变化，将党的组织链条延伸到城乡生产生活的全领域各环节，特别是注重加强“两企三新”领域党的建设，抓紧补齐基层党组织引领基层治理过程中存在的各种短板，通过“网格党建”“区域化党建”等方式拓展基层党组织工作平台，为基层治理提供互联互通的组织保障。在实践中，我国基层党组织体系的变革创新主要体现在空间重构、功能升级和形态创新等三个方面。在空间重构方面，全国共建立基层党建网格超过400万个，实现“支部建在网格上”。在城市构建了市、县（市、区）、街道、社区四级联动的工作体系，在乡村形成了乡镇、村、组三级联动的网络结构，实现了基层治理网络与党组织架构的精准匹配，有效提升了矛盾纠纷化解率。在功能升级方面，长三角地区建立“毗邻党建”联盟，区域内上海市金山区与浙江省平湖市成立跨省联合党委，协同处置跨界污染事件17起，协调效率提升60%。在形态创新方面，广东省广州市天河区在税收亿元商务楼宇设立“立体党建”服务站，将党组织嵌入楼宇经济核心区，带动楼宇经济产值增长23%，实现了党建与经济的深度融合。

二是促进基层党组织效能的量化提升。推进基层治理创新，不仅需要实现党组织和党的工作全覆盖，还需要着力提升基层党组织的效能。在这方面，各地积极通过优化工作流程、加强监督评估等方式来提升基层党组织引领基层治理创新的工作效果和效率。例如，福建省厦门市实施党群服务中心“标准化建设”，要求按照“六有七室两统一”的标准建设党群活动服务中心。又如，山东省建立基层党组织“健康指数”监测体系，通过12项指标动态预警实行“动态化管理”，2023年整顿转化软弱涣散党组织3200个。再如，湖北省武汉市江汉区开发“智慧党建”平台，通过“技术化支撑”实现组织生活在线记录、党员发展全程追溯，基层党务效率提升50%。

三、将能力引领作为推进基层治理创新的“驱动力”

在推进基层治理创新中，能力引领能够提供关键支撑，其核心在于通过系统性建设，强化基层党组织政治功能和组织功能，提升党员干部的政治素养、专业能力和服务本领，使其成为基层治理的“主心骨”和“行动者”，并为基层治理创新提供核心动能。在新时代基层治理实践中，能力引领不仅是组织功能发挥的基础，更是治理效能跃升的关键引擎。具体来说，应当从以下三个方面着手。

一是实施基层党组织能力建设系统工程，增强基层党组织战斗堡垒作用。要完善基层党组织建设，优化组织结构和管理机制，持续整顿软弱涣散基层党组织，强化基层党组织的政治功能和组织功能，提高基层党组织引领各方治理主体参与基层社会公共事务、领导基层治理实践创新以及应对复杂局面、破解基层治理难题的能力。2023年，我国瞄准补齐短板弱项，共排查整顿后进基层党组织3.2万个，转化率达到92%。浙江省推广“党建+”模式（如“党建+数字乡村”），基层党组织通过数字化工具提升治理效率，2023年村级事务线上办理率超80%。

二是通过干部队伍专业化培养，提升党员干部的能力和素质。要通过建立分层培训体系，加强村（社区）书记、村（社区）干部培训培养，强化基层党员干部党的创新理论学习、思想政治教育以及业务能力培训，不断提升他们的政治素质、业务能力特别是服务群众的能力，锻造一支素质优良、作风过硬、高效精干的基层干部队伍，引导他们扎根基层、服务基层、奉献基层，以抓队伍建设促进基层治理现代化，为党和国家事业筑牢干事根基、凝聚广泛合力。例如，广东省实施头雁培育计划和“万名书记进党校”工程，开发基层治理能力测评系统，每年轮训村（社区）书记30万人次，2023年实现新任书记胜任力达标率从68%升至92%。又如，浙江省实施青苗储备机制和“90后”村社干部培养计划，35岁以下年轻干部占比提升至35%，带动数字乡村项目落地1.2万个。

三是健全基层治理能力评估与激励机制。破解当前基层治理中较为普遍存在的“评估形式化、激励碎片化”问题，构建科学系统的评估体系与多元化激励机制，是推动基层治理从“被动应对”转向“主动创新”的重要举措。在这一方面，部分地区开展了创新性探索。例如，浙江省杭州市余杭区开发量化考核工具—“基层治理能力图谱”，从政治素养、业务能力等六个维度测评基层干部，评估结果与干部的晋升和绩效紧密挂钩，以此激励干部提升自身能力，更好地服务于基层治理。又如，广东省深圳市明确12类创新探索免责情形，鼓励当地干部在旧改、环保等领域突破常规，2023年基层创新提案增长45%，有效激发了基层干部的创新积极性。

四、将机制引领作为推进基层治理创新的“加速器”

在推进基层治理创新中，机制引领是“化学反应催化剂”。它通过系统性制度设计，构建多元协同的基层治理共同体以及权责清晰、协同高效、动态适应的治理规则体系，发挥基层党组织对其他治理主体的领导、组织和动员功能，构建“一核引领多元”的基层治理体制机制，持续释放催化效能，激发基层治理创新的动力和创造力，提升基层治理效能。从本质上来看，这一过程实质上就是旨在通过规则创新降低交易成本、破解集体行动困境。具体来看，在基层治理创新中，机制引领的作用主要体现在以下两个方面。

一方面，促进基层治理制度设计创新。通过制度设计、政策工具创新及流程再造，机制引领持续将党的政治优势转化为可持续的治理效能。从行动主体来看，基层治理实际上是一种基层党组织居于核心地位、发挥领导作用，其他治理主体积极参与、各司其责的社会公共事务。只有夯实基层党组织的核心地位，建立完善好基层治理责任清单制度、议事协商制度、“党员联户”制度等，坚持发展好新时代“枫桥经验”，强化市民热线等公共服务平台功能，健全“高效办成一件事”重点事项清单管理机制和常态化推进机制，实现基层党组织、基层政权组织、自治组织、经济组织、群团组织、社会组织和公民个人的协同协作，构筑基层治理创新的“同心圆”，才能真正激发基层治理创新的勃勃生机。在实践中，各地围绕基层治理制度创新开展了多种探索，也取得了很大成效。例如，上海市长宁区在基层治理中实施“清单化管理”，制定《基层治理权责清单》，明确9类主体156项职责，使得部门推诿事项减少43%；四川省成都市则通过明确的“五小”行为负面清单，划定了国有企业从业人员参与基层治理5个方面的禁止行为。又如，广东省广州市天河区在社区治理中创建“民主商议九步法”，推动各方“协同化议事”，完成加装电梯、停车场改造等项目数百个，居民参与率达82%。再如，江西省萍乡市芦溪县创新“党员联户”制度，建立“1+10+N”党员联户工作机制，确保党群同行同向、同频共振，提升了基层治理效能。

另一方面，促进基层治理协同机制创新。基层治理的制度创新势能还须借助机制创新的具体运作才能转化为治理效能以及基层治理创新的动能，推动基层治理主体之间关系从物理组合式的连结迈向化学反应式的团结，最终形成紧密的基层治理共同体。在实践中，各地在推动基层治理协同机制创新方面也进行了诸多探索。例如，广东省深圳市福田区在基层治理中建立“政社互动机制”，实施“民生微实事”人大代表票决制，全方位听取民声民意、全链条优化票决机制、全过程跟踪监督推动、全覆盖运用票评结果，2023年实施的民生实事项目的群众满意度达91%，提升了群众的获得感和幸福感。又如，四川省成都市武侯区在基层治理中引入“市场参与机制”，积极整合企业和社会资源，建立“党建联盟资源库”，建成15分钟便民服务圈，提升了社区服务水平。再如，江苏省南京市鼓楼区在基层治理中落实“居民自治机制”，通过发动“民间设计师”队伍，将居民的需求转化为具体的设计方案，最终居民自主改造数百处小微空间，公共空间利用率提升至92%。还如，四川省积极推进“技术融合机制”，开发基层治理“规则引擎”，利用AI技术快速匹配和推荐与用户输入的问题或需求最为契合的实践案例，为基层治理提供科学、高效的决策支持。