摘要：特朗普再度执政后，以“美国优先”为战略指引对美国家安全委员会（NSC，以下简称“国安会”）进行结构性调整，其核心目的在于应对国际格局演变带来的新挑战，通过优化组织架构和决策流程以提升国家安全决策效率。与此同时，鉴于特朗普此次上台后在遴选官员方面非常重视“忠诚度

本文作者：王海利 太和智库高级研究员

特朗普再度执政后，以“美国优先”为战略指引对美国家安全委员会（NSC，以下简称“国安会”）进行结构性调整，其核心目的在于应对国际格局演变带来的新挑战，通过优化组织架构和决策流程以提升国家安全决策效率。与此同时，鉴于特朗普此次上台后在遴选官员方面非常重视“忠诚度”，其针对国安会的调整势必会导致美对外决策出现“一言堂”甚至“任性化”的问题，进而令全球安全面临更大不确定性。现将特朗普政府相关调整举措、主要目的及可能产生的影响梳理分析如下。

2025年1月20日，特朗普第二任期执政首日，白宫发布《国家安全总统备忘录/NSPM-1》（以下简称“备忘录”），对国安会及其下属委员会的组织架构、职能分工和决策流程进行大幅调整。

（一）提升国土安全部门地位。此前奥巴马政府时期，美已通过将国土安全办公室纳入国家安全体系，实现了美国家安全与国土安全力量资源的初步整合与统筹。在此基础上，特朗普政府通过备忘录从职能、流程、人员配置等方面推进对国土安全系统与传统国家安全系统的深度整合。备忘录规定，国土安全委员会（HSC，以下简称“国土会”）的职责是就国土安全事务向总统提供决策建议。其运作机制体现为：国土会召开会议时，国土安全顾问负责确定会议议程并准备文件，全程记录并传达委员会和总统的决定；同时拥有会议出席名单拟定权，并可要求相关行政部门高官参会。拜登政府时期，国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）主导的国安会在国家安全与外交政策领域具有全局性影响力。而特朗普第二任期通过职权重构，将涉及国土安全的决策权集中于国土安全顾问斯蒂芬·米勒（Stephen Miller）所主导的国土会体系内，显著压缩了国家安全顾问的传统职能边界。

（二）精简国安会人员架构。特朗普政府在保留老布什政府时期确立的“斯考克罗夫特”模式[1]基础上，对委员会人员构成实施结构性精简，较拜登政府时期有较大变化（详见表一），主要体现在三个方面：其一，提升新冠疫情应对官员地位，由“常规参加者”升级为“法定成员”。这一调整与新冠疫情对美社会带来重大损失直接相关。其二，缩减人员规模并重构人员构成，取消美驻联合国代表、白宫科技办主任、国际开发署署长等职位的“指定成员”资格，新增内政部长为“指定成员”，同时废除“常规参加成员”，改由国家安全顾问/国土安全顾问根据“议题关联性、保密等级、人员配备需求及其他因素”来动态确定参会人员名单。其三，推行人力成本压缩计划，前任国家安全顾问华尔兹已将国安会编制从特朗普上任初期的近300人精简至150人。据美国全国广播公司（NBC）报道，新任国家安全顾问鲁比奥拟进一步将人员规模缩减至50至60人[2]，并计划通过跨部门人员调配（如向国务院、中央情报局转移编制）实现组织效能提升。

表一：“特朗普2.0”与拜登政府国安会各类成员构成情况

（三）明确新的争议解决机制。相较拜登政府发布的《更新国家安全委员会系统的备忘录》（NSM-2）未涉及相关规则，特朗普政府通过其备忘录确立“部长委员会”的投票规则及争议解决机制，旨在提升决策效率。投票规则具体包括：其一，共识达成标准：当全部具有投票权的与会者对某项决策投赞成票或弃权票时，视为达成共识；若委员会未能达成协商一致意见，则相关议题须提交国安会审议，且提交时需满足“至少一名持反对意见的投票成员出席并正式表达异议”的程序要求。其二，双重表决机制：关于议题是否需要总统关注，以及委员会成员对议题本身的立场，实施分别表决程序[3]。其三，决策上呈规则：当有投票权的参会者认为某议题需要总统审议时，须将该议题及现有审议结果与建议一并提交国安会审议。

关于争议解决机制，备忘录有如下规定：其一，异议提出与核实流程，当具有投票权的参会者对会议结论或决定的记录存有异议时，须在三个工作日内以书面形式通知执行秘书和国家安全顾问（或任何替代主席），紧急特殊情况下可酌情灵活处理[4]。其二，争议升级与裁决机制，若争议未获解决，且“部长委员会”会议的必要修正报告已在争议通报后的一周内发布，则争议当事人可向白宫幕僚长或经其授权的白宫政策副幕僚长提起上诉，其裁决具有终局效力[5]。此外，备忘录也对国安会“副部长委员会”会议设定了相似的争议解决机制，确保各级决策机制在程序规范性与效率之间取得平衡。

（一）贯彻“美国优先”理念，突出国土安全议题。非法移民、边境安全、打击毒品等国土安全议题是特朗普第二任期推行“美国优先”政策的重点关切。此次国安会决策机制调整，在延续历史基础上，进一步凸显相关议题的战略权重。“9﹒11事件”后，国土安全机构在国安会体系中的地位持续提升。小布什政府增设国际金融、反恐、情报与反情报跨部门小组，并新设国家情报总监取代中情局长的国安会席位。奥巴马政府将白宫国土安全办公室并入国安会架构。拜登政府规定，当国土安全议题列入国安会“部长委员会”或“副部长委员会”议程时，“常规与会者包括国土安全顾问，且国土安全顾问可根据国家安全顾问授权担任会议主席”。特朗普政府更是作出实质性调整，在涉及国土安全议题的国安会会议中，明确由国土安全顾问（而非国家安全顾问）根据总统指示确定会议议程、准备文件，并负责会议决议及总统决定的记录与传达。在“部长委员会”和“副部长委员会”讨论国土安全议题时，分别由国土安全顾问及副顾问（而非国家安全顾问及副顾问）履行相应职责。这一调整意味着国土安全议题及相关官员在美国家安全决策体系中的角色从参与性定位转向主导性定位，其地位得到进一步提升。

（二）收拢内外安全决策权力。特朗普政府调整原有国安会参会机制：首先，废除拜登政府时期将商务部长、劳工部长、卫生部长等列为国安会“常规参会成员”（详见表一）的规定，转而将这些部门高官的参会裁量权授予国家安全顾问与国土安全顾问。其次，国安会下属决策委员会也同步采用类似规则，即关键部门官员的列席资格不再具有制度性保障。这一调整具有三重效应：其一，权力集中化，国安会相关决策将向特朗普权力核心圈深度聚焦，形成“总统指令—国家安全顾问落实”的垂直执行链条；其二，专业能力弱化，国安会专业人员对政策制定的影响力将进一步下降；其三，职能异化，国安会将从美外交与国家安全事务的核心决策枢纽，逐步退化为忠实贯彻特朗普政治意志的政策执行机构。这种结构性变革实质上重塑了国家安全决策的权力格局，凸显特朗普政府“行政集权”与“忠诚优先”的治理特征。

（三）提升国家安全决策效率。备忘录开篇提出，美当前面临的国家和国土安全威胁具有复杂性与快速演变性特征，单一部门难以独立应对，需通过调整国家安全决策结构和流程提升相应能力。为此，备忘录作出系统性安排：首先，在争议解决机制方面，除明确了国安会“部长委员会”和“副部长委员会”的争议处理规则外，在“部长委员会”的职能和职责一节中特别规定“涉及法定授权由部长决定或总统授权给部长的事项，可由部长协调决定，无需总统关注”，从而赋予“部长委员会”更大的自主裁量权；其次，通过严格的投票规则和争议解决机制设计，要求“部长委员会”和“副部长委员会”在本级会议中优先就职责范围内事项作出明确决策，为国安会或国土会的最终决策奠定基础。具体而言，备忘录对争议议题的上呈条件、表决程序等作出严格规范，要求尽可能在本级会议层级完成决策闭环。这种分级决策模式既确保总统对重大事项的最终控制权，又通过下放日常事务决策权提升行政效率。最后，由于决策重心前移至国安会“部长委员会”和“副部长委员会”层级，协调委员会（PCC）会议[6]提出的建议相较拜登政府时期将获得更实质性的决策权重，形成递进式决策运作机制。

（一）美内外安全决策中的MAGA倾向将更加明显。特朗普政府对国安会的结构性调整以提升国土安全议题地位为核心关切，重点强化对非法移民、边境安全、毒品治理等问题的打击力度。但这一调整的深层影响在于：通过人事布局强化MAGA派在美国家安全团队体系的话语权。目前，特朗普政府的国土安全事务核心官员普遍由MAGA派[7]骨干构成，其中最具代表性的是总统助理、政策副幕僚长兼国土安全顾问斯蒂芬·米勒（Stephen Miller）。这些官员均为特朗普“铁杆”，不仅深度认同并支持MAGA派政策主张，更通过国安会机制主导相关议题决策。这种权力结构将导致非MAGA派官员在国家安全体系中面临边缘化，既体现在日常决策中的政治立场压制，也反映在人事任免层面的排挤。前任国家安全顾问华尔兹被撤职即印证这一趋势，其在政策主张上与MAGA派存在分歧，最终成为政治清洗的典型个案[8]。

（二）美外交安全政策的不确定性将进一步上升。特朗普政府对国安会的结构性调整将导致外交决策机制出现双重效应：其一，通过压缩国家安全顾问职权、强化国土安全议题主导权，决策讨论中政策建议的同质化倾向将被放大；其二，决策权力的过度“集中”于总统个人，将使美外交安全政策走向更加依赖于特朗普的直觉判断与情绪变化，进而导致相关政策的变数加大、摇摆性增强。这种决策模式在特朗普贸然对全球发动关税战当中已经得到印证——政策制定缺乏系统性论证，更多源于特朗普的即时反应。而这种“一言堂”式决策方式不仅将加剧国际关系的不可预测性，导致盟友信任度下降与战略伙伴关系受损，更可能因政策突变损害美自身战略利益。当国家安全决策沦为政治意志的附庸时，其稳定性和可持续性都将面临严峻挑战。

（三）美战略决策与危机管理能力更加堪忧。特朗普政府“任人唯忠”的用人原则导致国家安全团队出现两大缺陷：其一，大批年轻的MAGA派成员通过“火箭式”提拔进入决策核心，但普遍存在专业素养与实战经验不足的问题。这种政治忠诚优先于专业能力的用人逻辑，在今年3月的“SIGNAL门”时间及随后美对胡塞武装军事打击行动受挫中暴露无遗，前者届时特朗普内阁成员普遍缺乏军事知识储备，后者则暴露出战略决策过程中的系统性失误。其二，从“SIGNAL门”可看出特朗普政府决策体系的深层危机：核心官员既无专业经验积累，又缺乏独立判断能力，对国家安全重大议题的讨论沦为对总统指令的机械执行。这种“权大智疏”的决策模式，不仅导致美对外战略决策将再现“荒谬”，更在危机应对时形成致命短板。当国家安全事务长期由政治忠诚度取代专业判断力主导，美在国际事务中将陷入“决策失能—危机失控”的恶性循环，其战略可信度与危机处置能力或将遭遇质疑。

注释：

[1] 老布什政府时期，国家安全顾问斯考克罗夫特基于对国安会的组织结构进行调整创立新的模式。该模式在国安会下设立三级委员会。即部长级委员会（Principals Committee, PC），由国务卿、国防部部长、中央情报局局长、参谋长联席会议主席、白宫办公厅主任（白宫幕僚长）、国家安全顾问（担任该委员会主席）组成；常务副部长级委员会（Deputies Committee, DC），成员包括内阁各部委中次一级别的官员，由副国家安全顾问主持工作；最后一级为政策协调委员会（Interagency Policy Committees, IPCs），组成人员包括各部的高级官员。就其各自职能而言，部长级委员会是高级别的跨部门政策研究机制，负责审阅、协调和监管国家安全政策的进展和执行；常务副部长级委员会负责审视和监督跨部门小组的工作进程，就国家安全政策的进展和执行建言献策；政策协调委员会则根据针对问题的地域和领域划分职责。虽然从克林顿政府到拜登政府对不同委员会的人员构成及职能有所调整，但基本保持“斯考克罗夫特”模式国安会的基础架构。

[2] 5月14日，美国全国广播公司（NBC）报道称，新任国家安全顾问鲁比奥在上周末飞往中东的途中，在飞机上与美国总统人事办公室主任塞尔吉奥·戈尔等白宫官员就美国国家安全委员会的人员、岗位和薪酬情况进行评估，以更好地裁撤冗员。鲁比奥还准备将一些该机构的人员转移到其他部门，比如国务院或中央情报局。

[3] 此句原文：Whether an issue requires Presidential attention, and the Committee attendees’ positions on the issue itself, shall be separately polled.

[4] 此句原文：If a PC voting attendee disputes that the conclusions or decisions of the PC were correctly minuted, this must be communicated in writing to the Executive Secretary and the National Security Advisor (and any substitute Chair if appropriate) within three business days, although those officials may allow additional time if exigent or extenuating circumstances require it。

[5] 此句原文：If resolution of the dispute cannot be achieved, and any necessary amended report of the PC proceedings was issued within a week of the dispute being communicated, the disputing attendee may appeal the matter to the White House Chief of Staff or, should that official so designate, to the White House Deputy Chief of Staff for Policy, whose decision shall be final.

[6] 拜登政府时期称为跨部门政策委员会(IPC)。

[7] “特朗普2.0”的国土安全副顾问托尼·索尔兹伯里（Tony Salisbury）、国土安全部长克里斯蒂·诺姆（Kristi Noem）、边境安全主管汤姆·霍曼（Tom Homan）、海关和边境保护局局长罗德尼·斯科特（Rodney Scott）等主管国土安全事务的高级官员基本都是支持MAGA主张、边境和移民问题的强硬派。

[8] 《华盛顿邮报》5月3日报道，特朗普解雇国家安全事务助理华尔兹的决定，源于其对华尔兹在军事政策上的鹰派立场以及与以色列总理内塔尼亚胡密切沟通的不满。美国全国广播公司（NBC）5月14日报道，在“白宫群聊门”丑闻后被撤换掉的迈克·华尔兹对该机构的运营方式也更为“传统”，更加偏向前总统拜登时期的风格，并不是对总统完全言听计从，一些特朗普的支持者亦曾指控该机构对总统“不忠”。

来源：太和智库一点号