重磅 | 坎贝尔、沙利文撰文：美印出现裂痕，为防对华失势不如建立“战略联盟”？

摘要：美印关税争端持续紧张，外界对美印关系走向众说纷纭。在此特殊节点，前美国常务副国务卿兼国家安全委员会印太事务协调员库尔特·坎贝尔与前美国国家安全事务顾问杰克·沙利文撰文分析美印关系。本文认为当前美印关系不稳定是由于两国关系并非建立在安全保障这一核心要素之上导致的

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作者|库尔特·坎贝尔杰克·沙利文编译 |代思佳审核| 刘星君本期编辑|朱依林

本期审核 | 单敏敏

美印关税争端持续紧张，外界对美印关系走向众说纷纭。在此特殊节点，前美国常务副国务卿兼国家安全委员会印太事务协调员库尔特·坎贝尔与前美国国家安全事务顾问杰克·沙利文撰文分析美印关系。本文认为当前美印关系不稳定是由于两国关系并非建立在安全保障这一核心要素之上导致的，美印应摆脱传统的“联盟关系”和“伙伴关系”，建立新的“美印战略联盟”，从而让美印“深度绑定”。新的联盟关系需要基于科技合作、经济合作、防务合作、情报合作、全球治理这五大核心支柱。同时，这一战略联盟还面临五大挑战：一是当前双边紧张关系下如何重塑美印关系；二是印国内民主倒退或使美印联盟难以维系；三是印对俄罗斯在国防和能源领域的高度依赖；四是印国内担忧美印联盟或侵犯印战略自主权；五是两国政府高层、社会各界力量是否支持此联盟的建立。南亚研究通讯特编译本文，供各位读者批判参考。

2025年9月，印度总理纳伦德拉·莫迪出席上合组织天津峰会。图源：马克西姆·谢梅托夫/路透社

受关税、俄罗斯石油采购以及巴基斯坦的紧张局势再度升温等因素影响，美印关系迅速恶化，美印公开指责并辱骂对方，这个结果令人遗憾。在美印两国评估当前局势之时，我们有必要回想一下印度为何在过去一代人的时间里能成为美国最重要的全球合作伙伴之一。美印关系曾是美两党支持的亮点之一，在当前美政治分歧严重，缺乏一致的国际目标之际，是时候思考如何巩固美印关系了。

美国政策制定者长期以来一直看好印度作为“世界最大民主国家”的地位，以及其经济和技术活力、日益增强的全球领导地位所带来的机遇。近年来，印度渴望确保印太地区的自由开放，这促使其与美国结成战略同盟，从而有效地抑制了中国“冒险主义”。

这一共同目标绝不能被视为理所当然。在最近的这场争执之前，多位美国总统都曾积极推动相关举措以深化美印关系，推动美印关系朝着可持续的方向发展，其中包括美前总统乔治·沃克·布什（George W. Bush，美第43任总统）与印度总理曼莫汉· 辛格（Manmohan Singh，2004年至2014年连续担任两任印度总理）达成的具有里程碑意义的《美印民用核能合作协议》，以及美前总统乔·拜登（Joe Biden ，第46任美国总统）与印总理莫迪（Narendra Modi）在人工智能、生物技术和航空航天等关键领域达成的合作。

然而，由于两国间持续存在猜疑以及期望不一致，美印关系仍易受到误解、失误和错失良机等问题的影响。这在一定程度上是因为美印关系无法简单地归入美国以往所使用的、用于界定其最重要双边关系的那些框架之中。在冷战和后冷战时期，美外交政策对联盟关系和伙伴关系进行了区分：联盟关系是指与美在相互防御保障条款基础上签订正式条约协议的国家，伙伴关系则涵盖几乎所有与美合作的国家——印度也属于这一类。

后冷战时代的终结暴露了这种分类存在的缺陷，它过分强调集体自卫承诺，而忽视了在现代地缘政治中日益突出的更深层次的经济、技术和战略联系。事实上，尽管两国在许多关键领域存在高度的一致性，但美印关系却并未受到太多关注，这是因为其并非基于安全保障这一核心要素而建立的。

当前的局势发展可能导致两国关系出现难以弥合的裂痕，这将对两国都造成极大损害。正如莫迪在上合组织天津峰会期间（8月31日至9月1日）与中国国家领导人和俄罗斯总统弗拉基米尔·普京亲密会面时所表明的那样，美国最终可能会把印度直接推向对手的怀抱。与此同时，印度最终可能陷入四面楚歌的境地：一方面与中国这个强硬的对手接壤，另一方面与美国在科技、教育和国防方面的关系也十分紧张。鉴于这一现实，美印不仅需努力恢复旧的、不如人意的现状，他们还必须建立一个更牢固、更具雄心的框架：一种基于一系列相互承诺（包括在科技、防务、供应链、情报以及全球治理等方面）的美印战略联盟。换句话说，这个联盟并非建立在传统的共同防御条约之上。

在当前前所未有的紧张局势下，或许很难想象能够重新建立并巩固这种关系。但美印两国可以利用现有框架构建更强大的关系架构，从而促进两国关系进一步发展。否则，两国可能会错失重大战略机遇，并可能促使印度走上一条与美国战略和经济利益不一致，甚至敌对的道路。

一、力量支柱

美国和印度将通过一项条约建立新的战略联盟，该条约需经美国参议院的建议和批准。该联盟将建立在五大核心支柱之上，旨在增进两国之间的共同安全、繁荣以及价值观。

第一大支柱是两国将就决定未来发展方向的科技领域（包括人工智能、半导体、生物技术、量子技术、清洁能源、电信和航空航天在内）达成一项十年行动计划。目标是建立一个与其他盟友紧密相连的共同技术生态系统，以确保美国和其他“民主国家”不会将创新优势拱手让给中国等竞争对手。这意味着双方将共同致力于“促进”议程，即大规模的公共投资、常规研究与试验发展（R&D）和共享人才；以及“保护”议程，即协调出口管制和网络安全措施。特朗普政府在拜登政府的“美印关键和新兴技术倡议”（iCET）基础上提出的“美印信任倡议”（TRUST）应成为这项努力的核心，但它可以而且应该从最初的召集性论坛发展成为一个更正式的架构。例如，在拜登任期结束时，两国已开始围绕一项正式的美印人工智能协议展开前期讨论，这可能是此类协议中的第一份。这样的协议可以巩固研发伙伴关系并鼓励私营部门投资。此类协议若能在一系列新兴技术领域复制，应成为新联盟的基石。

美印还应建立战略人才伙伴关系，为两国科学家、工程师、企业家和技术专家在重点领域开展合作扫清障碍。这将包括简化双方签证流程、建立共同资金池以及取消阻碍合作的过时出口管制。

第二大支柱是加强经济合作，包括一项既能反映现代全球经济结构性现实，又能兼顾美印政治实际的双边贸易协定。第一步自然是达成一项供应链和投资协议，该协议旨在降低双方在受到胁迫时的脆弱性，并加强两国各自的技术工业基础。印度和美国都承认在重要供应链上依赖中国，在某些情况下，这种依赖是相互关联的。例如，中国为印度提供了其所需活性药物成分的70%至 80%。由于美国40%的仿制药是在印度生产的，因此美国间接地受到印度对中国原料药依赖的影响。同样，两国在关键矿产方面都严重依赖中国。

供应链协议将有助于加快实现多元化发展和增强抗风险能力，因为它将建立一个常设机制用于识别和应对对国家安全和经济竞争力至关重要的供应链风险。这既包括对即将发生的供应链中断的早期预警，也包括制定长期战略以进行投资，从而增强抵御能力。此外，美国和印度应为跨境数据流和数据安全建立高标准的原则。两国还应寻求达成一项投资协定——通过解决非关税壁垒、取消清洁能源等领域过时的监管限制以及加强知识产权保护，减少外国直接投资的障碍，尤其是在战略领域。早在最近爆发公众争议之前，许多此类外交工作就已在开展了。

美印必须做的不仅仅是恢复旧的、不如人意的现状。

战略联盟的第三大支柱是防务合作，具体包括共同开发、共同生产、联合后勤和互操作能力。这无需像北约第5条款（即《北大西洋公约》的核心集体防御条款，规定任一成员国遭受武装攻击时，其他成员国应视为对自身的攻击并采取必要行动援助‌‌）那样的传统保障来启动共同防御。但如果双方致力于发展必要的磋商机制以及技术和人员平台，具备更强的协同训练、锻炼和操作能力已指日可待了。此外，这将意味着印美国防加速生态系统（INDUS-X）将进一步制度化和资本化，INDUS-X于2023年启动，旨在作为一座创新桥梁，直接连接两国国防生态系统的各个方面，包括政府机构、总承包商、初创企业、投资者和研究机构。

通用电气航空航天公司（GE Aerospace）将在印度生产F-414喷气发动机的协议是一项史无前例的技术转让，转让对象并非条约伙伴——这展现了美印两国建立更稳固防务伙伴关系的前景。（该协议执行的拖延反映了两国持续存在的官僚惰性）但其目标不能也不应该仅仅是为了促进美国向印度转让国防能力和技术。相反，其目标应该是共同构建和运行新的能力和技术，例如无人机系统和防空系统，它们将影响未来的作战方式。美国拥有显而易见的国防生产实力，而印度则提供了一个新的关键机遇：通过大规模部署新平台，从而有机会超越许多现有的防御系统。合作的范围应当扩大，涵盖在印度洋地区的联合海军和空军行动，包括更多的潜艇合作、空中侦察行动以及联合应急计划制定。

新联盟的第四项核心内容是情报合作，这一合作在特朗普和拜登执政初期得到了加强。例如，2022年签署的《印度-太平洋海域态势感知伙伴关系》（Indo-Pacific Partnership for Maritime Domain Awareness）使澳大利亚、印度、日本和美国（即所谓的“四方安全对话”）得以应对非法捕鱼、贩运和未经授权的海上活动等问题。下一个重要步骤将是构建印度洋的共同海上情报图景，以及一个能够持续更新该图景的正式情报共享和联合分析架构。

新联盟的第五个也是最后一个支柱是致力于解决全球问题。两国各自独特的优势，为应对气候危机、粮食安全和公共卫生，以及有效利用新兴技术提供全球公共产品提供了重要机遇。美国可以调动公共和私营部门的资源和发展方面的专业知识；印度可以利用其应对这一系列挑战的丰富经验以及其在东非和太平洋地区建立的值得信赖的关系。可以从在第三国开展可扩展的联合试点项目开始并以此为基础进一步发展——例如在巴布亚新几内亚和斐济，印度政府已展现出对大规模基础设施建设、医疗保健以及科技发展等重大项目的新的坚定承诺，这些计划与美国长期以来在太平洋地区的相一致。

二、需要现实主义

有人会认为，在近期双边关系下滑之后，重塑势头已无可能。在这一点上，那些致力于两国关系的国会议员、商界和战略界人士需要让他们的印度对话者明白，美国总统唐纳德·特朗普的“表演”往往是达成协议的前奏。这对许多人来说是一个令人深感不安的现实，但套用已故美国国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Henry Rumsfeld）的话来说“你必须与现有的美国开展外交，而不是与你可能喜欢的美国”。当然，在现任政府的领导下，提升两国关系或许会很困难，但美印同盟的支持者必须持续构建战略框架，并着眼于长远发展，构建理论和实践框架。

一些人也会有理由质疑，印度民主的倒退是否会使这种联盟难以维系。印度在多元化、公民权利和法治方面确实面临挑战，但美印关系应该足够成熟以便与印度政府和印度公民社会就这些趋势进行坦诚的对话。美国也应该足够谦逊，承认自身在民主和法治方面也面临着重大挑战。这就像一座巨大的玻璃屋（隐喻别人能看到你、评判你，你却被困其中，无法逃脱）。

还有一个问题就是，面对印度与俄罗斯之间的关系（这一关系因近期莫迪与普京的会面而变得尤为突出），美印战略联盟是否能够建立起来呢？印度需要做出一个长期战略选择以摆脱对俄罗斯在国防和能源领域的依赖，印能够也应该出于自身情况做出这一选择，而不是出于对美的顺从。近年来，一些微妙的迹象表明，印度正逐渐将自身定位向美国和欧洲靠拢。

美也必须避免在外交上将印巴混为一谈：不应存在“印巴”政策。近年来，美国外交重心偏向印度是有原因的。美国在打击恐怖主义和限制核武器及导弹扩散方面对巴基斯坦有着持久的利益，但与美在印度未来问题上所涉及的多方面且具有重大影响的考量相比，这些利益显得微不足道。

在印度方面，一些人会质疑，尤其是在民族主义情绪高涨的当下，美印联盟是否会侵犯印度的战略自主权。对于不结盟运动的继承者来说，联盟的概念本身就令人感到陌生和恐惧，而印度在冷战期间曾引领不结盟运动。但战略联盟与战略自主并不相互排斥。印度和美国都是自豪而独立的国家。联盟关乎结盟和共同目标，而非牺牲主权。

三、新时代，新联盟

一如既往，两国都面临着官僚作风和能力的实际问题。他们能否调动政府机制来建立联盟？这需要两国政府高层的支持。同时还需要一种不仅能激励两国政府，还能激励私营部门、科技界、大学和公众的愿景。

还值得铭记的是，美许多最重要的同盟关系都曾遭遇挫折，并导致美国内不和。例如，美日同盟不得不经受20世纪80年代的经济争端和政治压力，以及20世纪90年代日本关于在后冷战环境下是否有必要继续与美保持同盟关系的严峻质疑。北约联盟也不得不应对关于责任分担的持续质疑。美国和韩国此前曾就如何应对来自朝鲜的威胁发生过冲突，在涉及驻韩美军的悲剧事件中，韩国民众的舆论曾多次出现波动。美国及其盟友过去曾度过艰难时刻，美国和印度也一定能够做到。

美印联盟能否在特朗普政府时期实现尚不可预测，但战略目标应该清晰。新兴时代的现实提升了新的共同安全安排的价值。印度已成为美国最重要的合作伙伴之一。唯一比与印度建立并巩固深远关系更困难的事情，就是没有这样的先例以供参考。因此，美印应该放下幻想，开始合作。

作者简介：

库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell），牛津大学国际关系博士，曾任美国国家安全委员会印太事务协调员、常务副国务卿。

杰克·沙利文（Jake Sullivan），前美国国家安全事务助理，哈佛大学肯尼迪学院“基辛格治国方略与世界秩序实践”教授。

本文编译自《外交事务》2025年9月4日文章，原标题为 The Case for a U.S. Alliance With India ，原文链接： https://www.foreignaffairs.com/united-states/india-alliance-jake-sullivan-kurt-campbell

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