摘要：2025年3月11日，十四届全国人大三次会议表决通过关于修改代表法的决定。代表法是规范和保障人大代表依法行使代表职权、履行代表义务、发挥代表作用的基本法律。1992年颁布的代表法此前已经历了2009、2010、2015年的三次修改。代表法的历次修改，为人大代表

2025年3月11日，十四届全国人大三次会议表决通过关于修改代表法的决定。代表法是规范和保障人大代表依法行使代表职权、履行代表义务、发挥代表作用的基本法律。1992年颁布的代表法此前已经历了2009、2010、2015年的三次修改。代表法的历次修改，为人大代表履职提供了法律规范框架，为坚持党的全面领导、发展全过程人民民主、推动人大制度优势转化为治理效能提供了制度平台。本文依据习近平法治思想中关于人民代表大会制度的重要论述、代表法的相关规定，结合各级人大运行实例，归纳人大代表履职规范的制度特征，并在此理论框架下分析本次代表法修改的要点，提出贯彻落实代表法的制度完善建议。

一、1992年代表法制定和历次修改：人大代表履职规范的法律框架

宪法法律是人大代表履职的制度保障。人大代表依法履职有两个维度，习近平总书记指出，一是人大代表依法履职，“各级人大常委会要加强代表工作能力建设，支持和保障代表更好依法履职，使发挥各级人大代表作用成为人民当家作主的重要体现”；二是人大及其常委会依法履职，“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法治统一、尊严、权威”[1]。

法定性是我国人大制度与西方议会制度的不同之处。西方议会政治学中的一个典型观点是“黑箱理论”，即一旦被选举为代表，代表就置身于一个“黑箱”，被授权的范围就是这个黑箱，代表不能逾越被授权的范围，但是在此范围内，“在黑箱之内代表者可以做任何他喜欢的事”[2]。西方议员须遵守议会议事规则（Rules of Procedures）、行为守则（the Code of Conduct）、指引手册（Members’ Congressional Handbook）等行为规范。但是西方议会议事规则、议员行为守则等文件是属于议会自治的内部规范，不是正式的法律。而我国的人大议事规则大部分具备法的属性，全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则是法律，省级人大及其常委会议事规则以及有地方立法权的市人大及其常委会制定的议事规则属于地方性法规。两相对比，我国人大代表履职的“法定性”特征得以凸现。

1992年4月3日，七届全国人大五次会议审议通过代表法，自公布之日起施行。代表法从代表在会议期间的工作、代表在闭会期间的活动、代表执行职务的保障和对代表的监督这四个环节，全链条全方位地设定了代表履职规范。此后代表法经历了四次修改。

（一）2009年代表法修改

第一次修改是在2009年。因为2005年第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《治安管理处罚法》，2006年3月1日《治安管理处罚法》正式施行，原《治安管理处罚条例》同时废止。因此该次代表法修改，就是把对阻碍代表依法执行代表职务的行为的处罚依据，由《治安管理处罚条例》修改为《治安管理处罚法》的相关规定。这次修改不是实质性的对代表履职规范的修改，而是为了与相关的部门法进行衔接。

（二）2010年代表法修改

第二次修改是在2010年。2010年修改是对代表履职规范的查漏补缺。本次修改的背景是党的十七大提出“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。同时，1992年代表法实施以来，既发挥了规范代表履职行为的积极作用，也暴露了代表履职中存在的一些问题。正如《代表法修正案（草案）说明》中所指出的，有的代表对代表职务的性质认识不到位、有的代表对履职方式把握不准确、有的代表依法履职的条件得不到保障等等。因此，本次代表法的修改重点是“进一步明确人大代表的权利和义务，进一步细化人大代表的履职规范，进一步加强对人大代表履职的保障，进一步强化对人大代表的监督” 。例如，2010年代表法在总则部分增设第三条和第四条，集中规定代表的权利和义务；第二十条规定代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式；第四十六条新增规定代表不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益；等等。从立法技术上来看，2010年代表法修改使得1992年代表法所搭建的法律规范框架更加体系化。从实质内容上来看，2010年代表法修改更加贴合实际需要，使得代表履职的规范更加明确。

（三）2015年代表法修改

第三次修改是在2015年。2015年8月29日第十二届全国人大常委会第十六次会议通过了关于修改地方组织法、选举法、代表法的决定，其中，对于代表法的修改主要是对乡镇人大主席团的运作和乡镇人大代表的履职进一步的规范。例如，第十九条将“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席负责组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动”修改为“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席根据主席团的安排，组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动”。第二十二条新增规定乡镇人大代表根据本级人大主席团的安排进行视察；第二十四条新增规定乡镇代表参加视察和专题调研活动形成的报告由乡镇人大主席团转交；第二十六条新增规定乡镇人大代表参加本级人大主席团组织的执法检查和其他活动；第二十九条新增规定乡镇人大代表有权向乡镇人大主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见；第三十三条新增规定乡镇人大代表在闭会期间参加由乡镇人大主席团安排的代表活动；第四十二条新增规定乡镇人大代表建议、批评和意见的办理情况，应当向乡镇人大主席团报告。这次修改的背景是中央对乡镇人大工作的重视。2015年6月22日，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的通知，通知中的要求在本次代表法修改中得到了落实。此外，本次修改还加强了对代表的监督，规定县级人大常委会和乡镇人大主席团应当定期组织本级人民代表大会代表向原选区选民报告履职情况，以及一些用语表达上的调整，例如将第十二条原来的表述“全国人民代表大会和省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表”修改为“县级以上的各级人民代表大会代表”。

（四）2025年代表法修改

第四次修改是在2025年。本次修改与2010年修改类似，是对代表履职规范的全面而系统的补充完善，以回应代表履职的现实需要。首先，本次修改在总则部分增加若干条规定，突出对代表履职的政治要求，包括坚持党的领导、“四个机关”的定位、以人民为中心、全过程人民民主、维护宪法权威等。

其次，本次修改突出了“两个联系”的制度机制。“两个联系”的提法起源于2013年的中共中央文件。一开始是指人大常委会与代表联系、代表与人民群众联系。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”这被简称为“两个联系”。随后“两个联系”的内涵更加丰富。不仅是人大常委会，而是所有国家机关都要加强同人大代表的联系。2014年，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，“各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己选举和委派代表的基本要求”。2015年，《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》提出，密切人大代表同人民群众联系，加强国家机关同人大代表联系。本次代表法修改是在这个意义上构建“两个联系”制度。这体现为代表法第十一条的原则性规定，以及第二十八条、第四十四条和第四十六条的具体制度设计。

再次，强化代表履职的保障条件。第四十一条、第四十五条、第五十四条分别规定了代表执行代表职务所需的往返旅费和必要的物质便利或补贴的保障、建立健全代表履职网络平台的技术保障、为身体残疾或行动不便的代表执行代表职务提供保障等。

最后，加强代表履职管理监督。第五十八条在原有的“县级人大常委会和乡镇人大主席团应当定期组织本级人大代表向原选区选民报告履职情况”的规定的基础上，增加规定向原选举单位报告履职情况，以及公示代表基本信息和履职信息。2016年1月，《中共中央关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》提出，“建立人大代表、政协委员履职档案，履职情况采取适当方式向有关方面通报，并作为是否继续提名的依据”。各地方人大随之展开实践，并制定了相关制度规范，例如《某某市人大代表履职考核办法》《某某市人大代表履职档案管理办法》等。第五十九条在原有“不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益”的规定的基础上，增加了代表“不得利用执行代表职务干预具体案件，不得变相从事商业活动牟取个人利益”的规定。2016年1月，《中共中央关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》指出，要教育督促人大代表、政协委员正确处理个人职业活动与履行职责的关系。

回顾历次代表法修改历程可知，代表法的修改主要是源自党中央的政策引导、部门法的相互衔接、人大制度运行实践而产生的制度供给需求等等，这也构成了代表法修改的驱动机制。此外，贯穿始终的是“以人民为中心”的人民代表大会制度的基本逻辑。

二、代表法框架下人大代表履职规范体系的构建

代表法为人大代表履职提供了基础性的法律规范，根据代表法（以及宪法、地方组织法、立法法、监督法、人大议事规则等人大制度相关法律法规），各级人大及其常委会制定了规定代表履职规范的各项工作制度规范，与法律法规共同构成了人大代表履职规范体系。这个规范体系主要包括以下制度机制。

（一）代表在会议期间履职的规范制度

代表在会议上主要履行提案权、审议权和表决权等权利义务。代表行使提案权、审议权、表决权的法律规范分布于我国宪法、选举法、代表法、全国人大组织法、全国人大议事规则、地方组织法、立法法、监督法等国家法律。此外，地方人大制定的人大会议期间代表履职的制度规范包括：（1）关于代表议案的提出和处理的地方性法规，例如《天津市人民代表大会代表议案条例》《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》《浙江省人民代表大会代表议案处理办法》《广州市人民代表大会代表议案条例》；（2）关于人大行使决定权的地方性法规，例如《山西省人民代表大会及其常务委员会讨论、决定重大事项的规定》；（3）关于人大行使立法权的地方性法规，例如《海南省制定与批准地方性法规条例》《湖北省人民代表大会及其常务委员会立法条例》《广东省地方立法条例》；（4）关于人大代表在会议期间的发言、公民旁听人大会议等会议制度和议事程序，规定在各地市人大议事规则中。

（二）人大闭会期间代表履职的制度保障

代表在闭会期间的履职，主要是听取和反映选民意见，开展视察和调研、执法检查、特定问题调查等。代表在闭会期间的活动，主要规定于代表法和监督法，同时也被规定于各级人大及其常委会制定的规范性文件。早在1955年，第一届全国人大常委会就制定了人大代表视察工作的制度规范，规定全国人大代表和省级人大代表每年应当视察工作两次。第八届全国人大常委会制定了关于加强对法律实施情况检查监督的制度规范，建立了执法检查制度。此外，地方人大制定的人大闭会期间代表履职的制度规范包括：（1）关于代表小组活动的制度规范，例如《广州市人大代表小组和代表专业小组活动办法》《长沙市人大代表小组活动办法》；（2）关于代表调研、视察等履职活动的制度规范，例如《楚雄市人民代表大会代表视察办法》《北京市延庆区人大常委会视察、调研、执法检查工作暂行办法》《南宁市良庆区人民代表大会代表视察办法》；（3）关于代表联系人民群众的制度规范，例如《武昌区人大代表联系人民群众办法》《重庆市渝北区人民代表大会代表述职办法》；（4）关于人大常委会联系人大代表的制度规范，例如《中山市人民代表大会常务委员会联系代表办法》；（5）关于“两个联系”的制度规范，例如《天水市人民代表大会常务委员会联系市人大代表和市人大代表联系原选举单位及人民群众暂行办法》等。

此外，各地人大及其常委会还制定了制度规范以加强对代表履职的保障和监督。例如《山东省人民代表大会代表履职管理办法》《北京市东城区人民代表大会代表履职管理办法》等。代表法等法律留下了空间，让各地人大常委会开展探索和机制创新，从而使人大代表履职规范体系不断得到发展和完善。

三、代表履职规范体系的进一步完善

如上所述，我国的人大代表履职规范已经形成了较为完整的体系。但笔者认为，代表履职规范体系还有进一步完善的空间，以提升人大代表履职能力，推动人大制度优势转化为治理效能。以2025年代表法为例，有的内容仍需明确和细化。

首先，关于“两个联系”的工作制度，代表法第二十八条规定，人大常委会和乡镇人大主席团“定期组织和协助本行政区域内的代表开展联系人民群众的活动”。那么，“定期”“活动”如何理解，是以周、以月、以旬为单位？开展怎样的联系人民群众的活动？实践中，各地人大有不同的探索。如，地方人大常委会组织代表在代表联络站开展接待群众的活动。代表法第四十四条规定，建立健全常委会组成人员、各专门委员会和常委会办事机构、工作机构联系代表的工作机制，这里所指的工作机制具体是怎样的呢？也留给各地人大自主创新。如，甘肃省人大常委会出台工作意见，规定常委会工作机构对口联系专业代表，并要求每位基层人大代表在任期内都能列席一次常委会会议。代表法第四十六条规定，各国家机关应当及时向本级人大代表通报工作情况，提供信息资料，保障代表的知情权。那么，工作情况和信息资料的通报应采取什么样的形式，要达到什么样的公开程度，以充分保障代表知情权？

其次，关于代表履职的监督管理，代表法第五十八条规定了人大常委会和乡镇人大主席团公示代表基本信息和履职信息的规定，但是并没有明确哪些信息属于基本信息、哪些是需要被公示的代表履职信息，通过什么渠道和形式进行公示。在公示代表履职信息时，是否需要附上代表不能参加会议或者活动的理由？这些需要各地人大通过代表法实施细则加以明确。

最后，可以通过完善人大议事规则，促使代表更好地行使职权。如关于审议工作报告的议事程序，有的地方人大议事规则规定，在大会会议举行前，人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院应当征求代表对拟提请会议审议的工作报告稿的意见，并在会议举行前将工作报告印发代表；有的地方人大议事规则规定，各项工作报告经各代表团审议后，有关机关应当根据代表的意见进行补充、修改；还有一些地方人大议事规则规定了工作报告未获批准的各种情形和处理方式。关于代表履职实效的客观评价，从人大制度原理出发，应当由选出代表的选民和选区来为代表进行考核和评价。目前，有的基层人大的做法是将履职积分与代表述职结合起来，即代表向选民述职时，要报告履职情况，其中也包括履职积分情况，选区选民在听完述职后测评打分。这种做法经验是值得推广的。

以上讨论也说明了建立和完善代表法释义学的必要性。人大代表履职的“法定性”意味着法律体系的自洽，一方面，法律秩序本身避免内在的冲突，另一方面，法律条文的模糊之处通过释法机制予以阐明。如果将“人大制度法”视为一个法律领域或者我国社会主义法律体系的子体系，这个体系包含了诸多法律法规，其中不一致的规定需要解释说明，从而为严格执法、公正司法、全民守法提供确据。本文举一个例子，监察法第十五条限定了监察机关的监察对象范围，包括人民代表大会及其常务委员会机关的公务员，但是没有明文规定人大代表也在监察对象范围之中。而《监察法实施条例》第四十三条将“履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表”列入“其他依法履行公职的人员”。法律与法规之间的不同规定如何解释和处理？再举一个例子，代表法第六十条规定“选民或者选举单位有权罢免自己选出的代表”。那么，什么情况、什么条件下提出罢免、如何启动和推进罢免程序？像这般需要释义和明理的法规范，在人大制度法领域有很多，需要进一步探讨和持续推进。

来源：甘肃人大