摘要：近年来，随着美中战略竞争持续加剧，美国国会与行政部门不断加强对关键技术出口的监管，出口管制逐渐从“技术准入工具”演化为服务国家安全和外交战略的重要抓手。在此背景下，美国国会议员持续推动立法，以提升对高风险国家和特定实体的出口许可透明度与监管能力。
近年来，随着美中战略竞争持续加剧，美国国会与行政部门不断加强对关键技术出口的监管，出口管制逐渐从“技术准入工具”演化为服务国家安全和外交战略的重要抓手。在此背景下，美国国会议员持续推动立法，以提升对高风险国家和特定实体的出口许可透明度与监管能力。
2025年2月13日，美国国会众议院共和党议员Ronny Jackson及Michael T. McCaul以及民主党议员Sara Jacobs共同提出了《通过提高出口管制透明度保持美国优势法案》（Maintaining American Superiority by Improving Export Control Transparency Act，H.R.1316）[1]，旨在通过增强国会对特定出口许可和执法活动的审查能力，强化对涉及“涵盖实体”（covered entity）出口行为和执法的监管。
一
H.R.1316法案的主要内容
H.R.1316法案在《2018年出口管制改革法》（Export Control Reform Act of 2018, ECRA）第1756条末尾，新增“商务部部长报告”（Report）部分，旨在进一步提升美国国会针对“商务部批准任何涉及‘涵盖实体’的出口许可、出口管制限制行动”所提出的透明度要求，以强化对“涵盖实体”获取美国两用物项可能性的监管。H.R.1316法案包括以下主要内容：
（一）新增报告义务：
要求商务部部长每年向国会的相关委员会提交年度报告，内容涵盖：
1. 许可证申请及审批情况：商务部需提交涉及“涵盖实体”的出口、再出口、境内转让或披露（release）受《美国出口管理条例》（EAR）管制物项的许可证申请情况，包括：
（1）申请主体名称；
（2）拟出口物项的简要描述（如适用，含ECCN、管制级别）；
（3）最终用户名称及所在地；
（4）价值评估（value estimate）；
（5）审批决定；
（6）申请提交日期等。
2. 执法情况：商务部需向国会提交其相关执法行动（如最终用途核查，end-use checks）的相关信息，包括日期、地点和检查结果。
3. 汇总信息：商务部还需提交所有许可证申请及其他授权请求的汇总统计（Aggregate statistics）。
二
立法进程
H.R.1316法案虽于今年提出，但在此之前国会已多次提出类似内容的法案，我们检索并研究了该法案的各版本，以探究国会的立法趋势以及意图。
H.R.1316法案最早版本（H.R.6614）由美国国会众议院议员Ronny Jackson于2023年12月6日提出，在美国第118届国会期间未能完成立法程序（该法案仅进展到众议院通过阶段，该法案生效需要由提出法案的众议院通过，再由参议院通过，经参众议院协商出台协商版本，最终由总统签署生效）。
2025年2月，即美国第119届国会期间，美国众议院再次提出与H.R.6614内容相近版本的法案。第119届国会提出的法案（H.R.1316）在第118届国会所提法案版本（H.R.6614）的内容上做出了部分调整，主要调整内容集中在“报告周期、报告内容以及‘涵盖实体’的定义”。
我们以表格的形式总结了在两届国会中该法案版本的总体情况，并以红色字体显示变化情况：
三
法案重点变化内容分析：
H.R.1316法案历经两届国会，内容上作出了一定调整，相关调整意在“强化监管透明度”与“降低执行负担”之间寻求新的平衡。我们将从四个主要变化点出发，系统解析两届法案之间的差异及其政策意涵：
（一）缩小了“涵盖实体”范围：
在第118届国会法案版本中，“涵盖实体”包括所有被列入实体清单、军事最终用户清单的主体（无论其设立或运营于何地），甚至在一读版本中还包括了CMC清单主体；而现有法案版本则在原有标准基础上新增“国家组”限制，明确只有在【D：5国家组】中设立或运营的，且被列入【实体清单或军事最终用户清单】的实体，才被纳入监管范围。换言之，只有同时满足“D：5国家设立/运营”+“列入特定清单”两项条件，才构成“涵盖实体”。
引入“D：5国家组”门槛是两届国会法案版本之间最核心的差异，意味着现有法案适用范围的有意收窄。这一变化的潜在原因，可能是出于美国在出口管制政策上的战略聚焦——在执法资源有限的背景下，优先将执法力量集中于被认为具有所谓“系统性风险”的国家（如中国、俄罗斯、伊朗等），以实现精准施策、重点执法。此外，这一限定也可视为美国试图在外交层面对不同国家“区别对待”的体现，通过排除非D：5国家相关企业，避免对“与美保持安全或经贸合作的国家”造成不必要的外交摩擦。
与此同时，现有法案版本去除了涉及“CMC清单”（中国军事企业清单）的许可证申请情况或执法情况的汇报要求，意在更精准地从出口管制管控清单、出口管制执法的角度，审查美国商务部的执法情况，而不要求将针对并非属于出口管制管控清单的CMC清单的物项转移情况也纳入审查，更好地明确了商务部执法边界以及关注重点。
（二）删除“穿透披露”规则：
第118届国会法案报告内容中要求报告“母公司以及直接参与的子公司”的名称，意在通过追溯企业控股结构实现更高程度的信息透明。而现有法案版本删除了此规定，即仅需要报告涵盖实体本身的相关信息，不再要求延伸至母公司或子公司。
这一调整可能出于多重考虑：一方面，企业集团结构往往复杂，过度披露可能导致对商业敏感信息和企业隐私的过度暴露，增加企业合规负担；另一方面，从行政执行角度看，过于细致的信息收集与报告要求也可能导致执法机关操作难度上升、数据审核成本增加。因此，现有法案版本在“提升透明度”与“降低执行负担”之间寻求更实际的平衡。
（三）删除EAR99物项的报告义务：
第118届国会法案版本规定，若被拒绝的许可证申请中，属于EAR 99类物项的价值占总申请价值的比例达到或超过50%，则需单独提交一份清单，详细列明相关未获许可的物品及其相关信息，该条款原旨在提高对潜在规避行为的识别能力。
在现有法案版本中，该条款被删除，我们理解此举是出于执行可行度以及效率层面的考量。由于EAR 99物项属于较低敏感程度的两用物项，且范围较广（所有未被列入管制清单的EAR受控物项均属于EAR 99物项），若要求美国商务部专门对EAR 99物项进行详尽审查及报告，在出口管制层面上意义有限且可能增加行政负担，删除该条款后可以使商务部将执法资源聚焦于真正具有战略意义和国家安全敏感度的两用技术和产品上。
（四）执法检查报告范围：
现有版本法案删除了第118届国会法案版本中的“现场视察、监察”（site inspections, monitoring）等更为具体的条文描述，改以“任何相关执法行动”（any related enforcement activities）做较宽泛的表述，以使报告范围扩大至商务部执行的任何潜在出口管制执法活动，合理增加报告的关注范围。
四
出口管制立法执法趋势
（一）该法案的未来走向
在本轮立法中，该法案的提案人中包括共和党与民主党两党议员，意味着法案在两党之间达成了一定共识，预示若无其他客观因素阻碍，该法案通过的可能性将大幅提高。
然而，根据近期动态，特朗普政府将给予美国商务部工业与安全局（BIS）的2025财年预算削减了10.5%[3]，而该法案规定的报告义务前提是“经费允许的情况下”（subject to the availability of appropriations），故预算削减可能成为该法案落地实施的一大障碍，因此，出于该客观因素的阻碍，该法案可能最终无法通过，或，即便该法案最终通过，商务部也可能以“预算不足”为由，推迟或拒绝履行报告义务，从而影响法案实际效果的发挥。
（二）BIS执法趋势
在2025年3月举行的“美国出口管制与政策年度更新会议”（BIS Update Conference on Export Controls and Policy）上，BIS高层对未来的出口管制执法重点和趋势作出明确表态。以下为会议释放的主要信号：
1. 中国仍将是首要关注对象：美国商务部长Howard Lutnick在开幕致辞中明确指出，中国是当前及可预见的未来中，美国在出口管制领域的“首要地缘政治与经济对手”。他强调，BIS将继续作为“保卫美国核心技术的第一道防线”，将遏制关键技术流向中国作为优先任务。这表明，美国政府将持续通过出口管制手段对中国实施战略性技术遏制。
2. 执法力度显著增强：BIS高层官员多次提及“未来将出现执法频率和罚款金额的显著提升”，并鼓励企业积极向BIS反馈可疑交易和行业风险趋势，营造“信息共享”型执法生态。这意味着企业面临的执法检查频率将增加，对合规疏漏的容忍度也将下降。
3. “合规尽调”被进一步强化：BIS鼓励企业开展更为系统的“了解你的客户”（Know Your Customer）和最终用途核查流程，并将公布更多“风险信号”（Red Flags）供企业参考，促进企业主动识别并阻断潜在违规交易。
4. 多边合作与“美国优先”并行推进：尽管特朗普政府秉持“美国优先”政策，并对盟友征收关税，但在出口管制领域仍致力于与主要盟国保持协调。在本次会议中，欧盟、日本、韩国代表与美方共同重申多边出口管制合作的重要性，认为“真正有效的出口管制必须建立在多边机制基础上”。预计，美国未来会持续评估合作国政策的“对齐程度”，并视需要以关税为谈判筹码推进其出口控制目标。
5. 对伊朗和俄罗斯的审查仍将继续：除中国外，伊朗与俄罗斯仍为美国出口管制重点对象。BIS官员指出，美方将继续防止具有军事用途的美国产品流入上述国家，特别是针对俄乌冲突、中东冲突中发现的含有美国技术、软件或零部件的无人机等武器系统。美国还将持续加大对“通过第三国转运”行为的打击力度，防止规避行为。
五
对产业与合规实务的影响
经过前文分析，H.R.1316法案一旦成为法律，可能导致美国两用物项出口管制政策进一步收紧，企业的合规成本增加，并可能改变全球供应链的布局。具体而言，该法案可能带来的以下影响：
（一）出口许可审批的严格化：
随着H.R.1316法案的通过，BIS将在执行出口管制政策时受到更严格的监督和约束，该法案要求商务部长必须向国会详细报告所有涉及“涵盖实体”的出口许可情况，包括物项描述、最终用户信息、价值评估及审批决定等。这意味着，未来BIS在批准或拒绝相关出口许可时将面临更高的受审查要求，可能会导致BIS在发放相关许可时更为谨慎，并间接使得涉及“涵盖实体”的许可审查更加严格。
（二）“涵盖实体”被进一步孤立：
一旦H.R.1316法案通过并生效，与“涵盖实体”相关交易及其许可申请相关信息将会被以年度报告的形式提交给美国国会，这可能导致“寒蝉效应”，即上下游企业由于担心自身敏感信息被过度披露，而选择部分切断与“涵盖实体”的交易，进一步增加交易链的不确定性和风险。
（三）企业过度合规：
从实践来看，美国出口管制及经济制裁的新规发布往往会导致相关企业采取过度合规措施，以避免违反相关规定。因此，如果H.R.1316法案通过，可能会促使企业在涉及“涵盖实体”的交易时，收集超出申请所需的材料，例如“涵盖实体”的子公司、关联公司等信息，这将为企业带来不必要的合规负担。
（四）为美国出口管制立法提供资料和方向：
若H.R.1316法案通过，美国国会将能够获得更加全面和及时的出口许可及执法数据，此类数据将帮助立法者更清晰地识别在出口管制领域的“潜在风险”，从而提高美国针对“潜在风险”的立法效率，可能进一步对中国等美国所谓的“对手国家”启动更多的管制限制。
六
中国企业合规应对建议
为有效应对该法案可能带来的合规挑战与业务风险，中国企业需提前部署相应的合规策略。下列措施可作为中国企业应对该法案的重点合规指引：
（一）完善出口许可申请流程：
H.R.1316法案虽然未直接提出更高的合规要求，但BIS的报告义务可能导致出口许可审批更加谨慎。中国企业应加强出口管制合规流程，确保出口许可申请的准确性和完整性，确保在申请过程中及时、准确地提供所有关键信息，包括物项信息、最终用户的名称、地址及估值等，同时妥善保管相关资料，确保合规性。
（二）关注立法动态：
H.R.1316法案目前尚未正式立法生效，仍处于立法审议阶段，后续可能在条文表述、适用范围或报告义务等方面作出调整。中国企业应密切关注其立法进程及关键条款变化，结合自身业务提前研判潜在影响，做到“预判在先、响应及时、调整有据”。
（三）搭建并完善出口管制合规体系：
中国企业应注意谨慎应对BIS的现场核查工作，一旦BIS对中国企业开展此类检查，根据H.R.1316法案的要求，BIS需将相关执法活动的具体情况报告给国会，这将加剧中国企业合规风险的外部关注度，甚至引发额外调查或限制措施。因此，中国企业应通过建立现场核查等美国政府机构执法检查的应急预案，并进行应急演练，以提升面对现场执法检查的响应能力，防范因程序瑕疵或资料不全而引发不必要的额外调查或限制措施。
●注释：
[1]https://www.congress.gov/119/bills/hr1316/BILLS-119hr1316ih.pdf
[2]https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/6614/text/ih
[3]https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/6614/text/rfs
[4]https://www.internationaltradeinsights.com/2025/04/week-ten-in-trade-first-100-days-of-the-new-administration/#:~:text=BIS May Have Funding Cut,million for fiscal year 2025.
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来源：大成律动
