摘要：2025年5月12日，美国总统唐纳德·特朗普在社交平台Truth Social上宣布，将于当日上午9点（北京时间晚上9点）签署一项行政命令，目标是通过“最惠国”（Most Favored Nation, MFN）政策，将美国处方药价格降低30%至80%，与全球
2025年5月12日，美国总统唐纳德·特朗普在社交平台Truth Social上宣布，将于当日上午9点（北京时间晚上9点）签署一项行政命令，目标是通过“最惠国”（Most Favored Nation, MFN）政策，将美国处方药价格降低30%至80%，与全球最低价格国家对齐。这一雄心勃勃的计划引发了广泛关注，但其成功不仅依赖行政命令的执行，还需要美国国会的立法支持。鉴于行政命令的局限性，例如无法直接约束私人保险市场或强制实施国际参考定价，国会的配合至关重要。然而，考虑到美国的政治格局、制药行业的游说力量以及国会的历史态度，特朗普的降价计划能否获得立法支持，仍然充满不确定性。本文将从政策背景、国会政治动态、制药行业阻力、经济与投资影响等维度，结合最新数据和案例，深入分析国会通过相关立法的可能性，并为投资者提供决策依据。
一、背景：特朗普的降价计划与立法的必要性
特朗普的“最惠国”政策与行政命令的局限
特朗普的“最惠国”政策旨在通过国际参考定价（International Reference Pricing），将美国Medicare支付的药品价格与加拿大、德国、瑞士等OECD国家的最低价格挂钩。例如，治疗癌症的药物Keytruda在美国2024年的年均价格约为18万美元，而在加拿大仅为7万美元。若政策实施，Medicare可能以7万美元为支付上限，显著降低政府和患者的支出。特朗普声称，此举将“几乎立即”使美国药价降低30%至80%，并为联邦政府节省“数万亿美元”。
值得注意的是，特朗普降低医药成本的做法和传统共和党以及MAGA（让美国再次伟大）的态度不同。传统共和党以及MAGA都反对降低医药的价格。
然而，行政命令的效力有限。首先，行政命令只能调整Medicare和Medicaid的支付规则，无法直接约束占美国处方药市场约50%的私人保险市场。其次，国际参考定价需通过卫生与公众服务部（HHS）制定具体规则，过程可能耗时6-12个月，且易受法律挑战。2020年，特朗普首次提出类似政策时，联邦法院以“行政越权”为由将其阻挠，拜登政府随后于2021年撤销了该规则。
要实现特朗普的降价目标，国会立法不可或缺。立法可以：
扩大政策范围：将国际参考定价扩展至私人保险市场，覆盖更多患者。提供法律保障：通过法定程序避免政策被法院否决。改革药品供应链：规范药房福利管理者（PBMs）等中间环节，减少价格扭曲。加速实施：通过预算拨款和明确时间表，推动政策快速落地。美国药品价格的痼疾
美国是全球药价最高的发达国家。根据兰德公司2024年的研究，美国处方药平均价格是其他OECD国家的2.8倍。例如，胰岛素Humalog在美国每单位价格为0.98美元，而在加拿大仅为0.12美元。
这种差距源于美国独特的市场驱动定价机制：制药公司拥有几乎不受限制的定价权，Medicare直到2022年的《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act, IRA）才获准谈判部分药价，而私人保险市场仍缺乏有效监管。此外，PBMs通过价差和折扣谈判抽取了处方药支出的约15%，相当于2024年约800亿美元。
高药价对美国经济和民众的冲击显著。根据美国健康政策研究所（KFF）2024年的数据，28%的美国成年人因药价过高而减少用药或放弃治疗，导致慢性病恶化和长期医疗成本上升。家庭医疗债务也抑制了消费，联邦储备委员会2024年报告显示，12%的美国家庭因医疗费用推迟其他投资，如购房或教育。这些问题使得药价改革成为两党关注的焦点，但具体方案的分歧巨大。
立法的历史背景
过去十年，国会多次尝试通过药价改革立法，但成功案例寥寥。2022年的《通胀削减法案》是近年来的重大突破，授权Medicare谈判首批10种高价药的价格，预计2026年节省60亿美元，并为Medicare Part D受益人设置了2000美元的年度自付上限。然而，该法案由民主党主导，共和党全票反对，批评其为“价格管制”并可能抑制创新。
特朗普在第一任期内也推动过降价改革，例如2020年的四项行政命令，包括“最惠国”政策、胰岛素价格上限和进口药物计划，但均因缺乏立法支持而未全面实施。国会当时的反应冷淡，共和党内部对国际参考定价的“社会主义”色彩存疑，民主党则认为特朗普的计划缺乏系统性。
二、国会政治动态：支持与反对的力量
当前国会格局
2025年，共和党控制了参议院（53席对47席）和众议院（预计220-225席对210-215席，具体席位仍在统计中）。这为特朗普的议程提供了有利条件，因为共和党多数可以通过预算协调程序（budget reconciliation）以简单多数通过立法，避免参议院的60票“阻挠议事”门槛。然而，共和党内部的分裂和民主党的反对可能阻碍立法进程。
支持特朗普立法的潜在力量
共和党主流派：特朗普作为共和党领袖，对国会具有强大的影响力。2024年选举中，特朗普的胜利巩固了其在党内的主导地位，许多共和党议员为保选民支持，可能倾向于支持其标志性政策。药价高企是选民普遍关切的问题。根据盖洛普2024年的民调，79%的美国人认为药价“不合理”，共和党选民中这一比例为72%。为争取中期选举（2026年）的选民支持，共和党议员可能愿意支持温和的降价立法。部分共和党议员，如参议员兰德·保罗（Rand Paul），长期倡导市场竞争和透明度，可能支持加速仿制药审批或规范PBM的条款。部分民主党议员：民主党长期推动药价改革，《通胀削减法案》的成功为其赢得了选民认可。一些温和派民主党议员，如西弗吉尼亚州的乔·曼钦（Joe Manchin），可能支持两党合作的降价法案，以巩固其在保守州的支持。若特朗普的立法保留《通胀削减法案》的核心条款（如Medicare谈判权和2000美元自付上限），民主党可能妥协支持，以避免政策完全倒退。公众压力：药价问题是两党选民的共同关切。AARP（美国退休人员协会）2024年的调查显示，85%的50岁以上选民希望国会采取更多行动降低药价。强大的民意压力可能迫使议员跨越党派分歧。反对立法的阻力
制药行业游说：制药行业是美国最强大的游说团体之一。根据OpenSecrets 2024年的数据，制药研究与制造商协会（PhRMA）及其成员企业在2023-2024选举周期的游说支出超过3.5亿美元，资助了数百名议员的竞选。PhRMA强烈反对国际参考定价，称其为“政府价格设定”，可能导致研发投入减少和药物短缺。制药公司可能通过捐款和媒体宣传施压，尤其针对共和党议员。2024年，辉瑞、默沙东等公司向共和党候选人的捐款占其政治捐款的60%以上。共和党内部保守派：共和党中的自由市场派，如众议员托马斯·马西（Thomas Massie）和参议员迈克·李（Mike Lee），反对任何形式的政府干预定价，认为“最惠国”政策类似于欧洲的单 payer 体系，可能损害美国制药行业的全球竞争力。2025年初，共和党推动的“Project 2025”计划呼吁废除《通胀削减法案》，包括其药价谈判条款。这与特朗普的降价目标存在矛盾，可能导致党内分歧。民主党反对：民主党普遍支持药价改革，但对特朗普的计划持怀疑态度。参议员亚当·希夫（Adam Schiff）等民主党人批评特朗普早前废除了拜登的降价举措，如Medicare的2美元仿制药共付计划，认为其新政策可能是“空头支票”。民主党可能要求保留《通胀削减法案》的成果，并反对将私人市场纳入国际参考定价，担心这会削弱保险公司的议价能力。预算与优先级冲突：2025年，共和党政府的优先级包括减税、基础设施投资和移民改革，这些议程可能占用预算协调程序的机会，挤压药价立法的空间。国际参考定价可能减少Medicare支出，但也可能降低制药行业的税收贡献。根据美国财政部2024年的数据，制药行业每年贡献约500亿美元的联邦税收。若利润下降，财政收入可能减少，增加立法阻力。案例分析：历史上的药价立法尝试
1990年代的失败尝试：克林顿政府曾推动药价谈判，但因制药行业游说和共和党反对未获通过。2003年Medicare Part D：布什政府通过了Medicare处方药福利计划，但明确禁止Medicare谈判药价，反映了制药行业的强大影响力。2022年《通胀削减法案》：民主党利用预算协调程序以51票通过法案，绕过了共和党的反对，但法案范围有限，仅覆盖每年10-20种药物。这表明两党合作的可能性极低，立法需依赖多数党推动。特朗普的“最惠国”政策若要通过立法，需克服类似的历史障碍，尤其是在制药行业和保守派议员的联合抵制下。
三、立法的可能形式与概率评估
可能的立法形式
基于特朗普的行政命令和当前政治环境，国会可能考虑以下形式的药价立法：
Medicare谈判权扩展：将国际参考定价正式纳入Medicare Part B（医生办公室用药）和Part D（药房处方药），覆盖更多高价特制药。2024年，Medicare Part B和Part D的支出分别为800亿美元和1200亿美元，占联邦医疗支出的30%。通过立法固定谈判规则，可每年节省200-400亿美元。私人市场价格透明度：要求制药公司、PBMs和保险公司公开定价和折扣信息，减少中间环节的利润抽取。2024年，PBMs的价差收入约为800亿美元，立法可将部分节省返还患者。特朗普4月15日的行政命令已提出类似措施，若立法跟进，可能获得两党支持。进口药物合法化：授权各州从加拿大等国进口低价仿制药，扩大佛罗里达州2024年试点计划的范围。该计划预计每年为佛罗里达州节省1.5亿美元，若全国推广，可节省50-100亿美元。立法需解决FDA的安全审批问题，可能引发制药行业的法律挑战。仿制药与生物类似药加速：简化FDA审批流程，缩短仿制药和生物类似药的上市时间。例如，2024年，生物类似药Humira的上市使原研药价格下降20%。立法可进一步降低专利壁垒，增加市场竞争。PBM改革：规范PBM的折扣和返利机制，确保节省直接惠及患者。2024年，PBM行业的总收入约为5000亿美元，立法可通过透明度规则削减其100-200亿美元的超额利润。概率评估
基于当前信息，我构建了一个简单的概率模型，评估国会通过支持特朗普降价立法的可能性：
假设：共和党控制国会，拥有推动预算协调程序的能力（80%概率）。制药行业游说导致30%的共和党议员反对（基于2024年游说数据）。民主党支持温和改革但要求保留《通胀削减法案》（50%概率）。公众压力迫使议员优先考虑药价问题（70%概率）。情景分析：乐观情景（30%概率）：共和党统一支持，温和派民主党加入，立法在2026年前通过，涵盖Medicare谈判权、价格透明度和进口药物。降价幅度达20%-40%，每年节省1000亿美元。基准情景（50%概率）：共和党内部妥协，仅通过部分改革（如价格透明度和仿制药加速），降价幅度10%-20%，每年节省300-500亿美元。立法可能在2027年生效。悲观情景（20%概率）：制药行业游说和党内分歧导致立法搁浅，特朗普依赖行政命令，降价效果限于Medicare，幅度5%-10%，每年节省100-200亿美元。综合评估，国会通过全面支持特朗普“最惠国”政策的立法的概率约为30%-40%，更可能通过折中法案，聚焦价格透明度和仿制药竞争，概率为50%-60%。完全失败的可能性较低（20%），因药价问题的高民意关注度迫使国会采取一定行动。
四、经济与投资影响
宏观经济影响
若国会通过支持特朗普的降价立法，将对美国经济产生深远影响：
患者负担减轻：药价降低20%-40%将直接增加家庭可支配收入。根据美国商务部2024年的数据，个人消费支出占GDP的68%。若药价节省500亿美元，约350亿美元可转化为消费，提振零售、汽车等行业。KFF 2024年的调查显示，28%的美国人因药价高而减少用药，降价可改善用药依从性，降低慢性病住院率，节省长期医疗成本（每年约2000亿美元）。联邦预算节省：Medicare和Medicaid的支出减少可用于减税或基础设施投资。2024年，Medicare处方药支出为2000亿美元，若降价30%，可节省600亿美元，相当于联邦医疗预算的5%。然而，制药行业税收贡献可能下降。2024年，行业税收约为500亿美元，若利润压缩20%，税收减少100亿美元，需通过其他渠道弥补。通胀与货币政策：药价下降将压低医疗保健价格指数（HCPI）。2024年，HCPI同比增长3.2%，高于整体CPI的2.5%。降价可使HCPI下降0.5-1个百分点，缓解美联储加息压力。投资市场影响
制药行业：高风险下的估值调整：立法若通过，制药公司利润可能下降10%-20%。2024年，标普500医疗板块的市盈率（P/E）为18.5，若利润压缩，P/E可能降至15-16。例如，辉瑞2024年收入为580亿美元，美国市场占55%。药价下降30%可能使其收入减少100亿美元，净利润率从15%降至10%。投资建议：规避：高依赖美国市场的公司，如辉瑞、礼来（美国收入占比超50%）。关注：全球化企业，如诺华、罗氏，其收入分布均衡，政策冲击较小。长期机会：行业整合可能增加并购活动。2024年，全球生物技术并购交易额达1200亿美元，同比增长15%。保险与PBM行业：机遇与挑战并存：保险公司可能因药价下降而降低支付成本，利润率提升。2024年，处方药占商业保险支出的22%。联合健康（UnitedHealth）等大型保险公司的净利润率可能从8%升至9%。PBMs如CVS Health的Caremark可能面临压力，因价差收入减少。2024年，PBM行业收入约为5000亿美元，若价差压缩10%，收入减少500亿美元。投资建议：增持：联合健康等保险公司，其多元化业务可抵御风险。减持：CVS Health，其股价2024年已下跌8%，政策不确定性加剧。风险管理
国会投票动态：2025年夏季的预算协调程序是关键节点，关注共和党领袖如参议院多数党领袖约翰·图恩（John Thune）的表态。制药行业反应：监控辉瑞、默沙东等公司的财报和研发预算变化。法律挑战：若立法通过，制药行业可能发起诉讼，关注联邦法院的裁决。建议通过ETF（如XLV医疗ETF）分散风险，结合期权对冲制药行业的政策不确定性。
五、特朗普降价立法的有效性与局限
优势：直击痛点
若国会通过支持“最惠国”政策的立法，将显著增强政策的有效性：
覆盖面广：立法可将降价扩展至私人市场，惠及1.8亿通过私人保险购药的美国人。法律稳定性：法定规则不易被法院推翻，确保政策长期执行。市场竞争：进口药物和仿制药的加速上市将打破专利药的垄断，降低价格。例如，2024年，仿制药Zetia的上市使原研药价格下降30%。案例支持：加拿大通过集中谈判将药价控制在美国的1/3，若美国借鉴其模式，患者负担可大幅减轻。
局限：复杂性与权衡
实施滞后：即使立法通过，HHS制定规则和谈判新价格需1-2年，降价效果可能到2027年才显现。行业反制：制药公司可能提高其他国家药价或减少Medicare供应，导致全球价格波动或药物短缺。2023年，加拿大因出口限制导致胰岛素短缺即为一例。幅度有限：兰德公司2024年的模拟显示，国际参考定价的平均降价幅度为25%-40%，远低于特朗普宣称的30%-80%。仿制药价格已较低，进一步降价空间有限。关税矛盾：特朗普的10%-20%进口关税可能推高进口药价。例如，加拿大胰岛素加征20%关税后，其在美国的价格可能从0.12美元/单位涨至0.14美元/单位，削弱降价效果。与《通胀削减法案》的对比
《通胀削减法案》通过谈判和价格上限实现了22%的平均降价，覆盖10种高价药，预计2026年为Medicare节省60亿美元。特朗普的计划范围更广，但依赖行政命令，法律风险更高。若立法通过，其效果可能超过《通胀削减法案》，但需克服更大的政治和行业阻力。
六、结论与投资行动指南
立法前景
综合分析，国会通过支持特朗普“最惠国”政策的全面立法的概率为30%-40%，更可能通过折中法案（50%-60%），聚焦价格透明度、仿制药加速和PBM改革。制药行业的游说、共和党内部的分裂和预算优先级冲突是主要障碍，但公众压力和选民关切可能推动温和改革。立法若通过，预计2027年前实现10%-40%的降价，每年节省300-1000亿美元。
投资行动指南
短期（3-6个月）：策略：观望国会动态，关注2025年夏季的预算协调程序。减持高风险制药股（如辉瑞、礼来），增持零售股（如亚马逊）。理由：政策不确定性可能导致医疗板块波动，零售板块受益于消费增长。中期（6-18个月）：策略：若立法进展顺利，布局保险公司（如联合健康）和生物技术并购机会。若立法受阻，回补低估值制药股。理由：立法成功将利好保险和消费行业，失败则可能推高制药股估值。长期（18个月以上）：策略：构建多元化组合，平衡医疗、零售和国际市场敞口，通过XLV等ETF分散风险。理由：药价改革是长期趋势，多元化投资可应对政策波动。展望
特朗普的降价立法是一场高风险的博弈，其成功与否取决于国会能否平衡选民需求与行业利益。投资者需保持敏锐洞察，结合最新政治和市场动态，灵活调整策略，在这场变革中把握机遇。
来源：康同资本王宪庆
