在工业集聚区，如何搞好农业？

摘要：我国部分大城市工业集聚区的农业经营正面临"保粮"VS"增效"困境。工业集聚区多位于城市近郊，由于早期土地规划缺乏综合考量、监管力度较弱、物业所有权结构复杂等原因，区域土地集约利用程度偏低。在此背景下，工业集聚区的农业用地普遍面临地块细碎、基础设施不足的问题，加

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导语：

我国部分大城市工业集聚区的农业经营正面临"保粮"VS"增效"困境。工业集聚区多位于城市近郊，由于早期土地规划缺乏综合考量、监管力度较弱、物业所有权结构复杂等原因，区域土地集约利用程度偏低。在此背景下，工业集聚区的农业用地普遍面临地块细碎、基础设施不足的问题，加之土壤污染防治技术有限，农业增值往往难以达到预期。

IPP助理研究员卢克玲通过在多地调研发现，大城市工业集聚区普遍更适合发展不受土壤和外部环境影响的现代农业。从各地实践来看，目前存在两类经营思路：一是科技农业，二是农文旅融合。但这两种路径下的农业经营探索仍不同程度面临用地管制约束、产品同质化、商业造血能力不足、成本难以有效分担等难题。

在广东、福建、四川等地调研时，当地的地方干部普遍提到一个共性现象，即工业集聚区的农业经营困境。

受农业排灌系统失灵、扬尘、土壤重金属污染等因素的影响，这些区块的农业产出效益普遍不高，亩产量低且农作物品质有待提升。然而，在耕地保护的刚性约束下，当地又不得不完成种粮任务。基于此，大家比较关心的问题是：工业型城市是否必须完成农业任务？应如何调整工业集聚区的农业经营方式？

本文将结合一线工作者的一些思考，对此问题展开探讨。

一、大城市工业集聚区的农业经营困境

从我国现有城市空间布局来看，以加工制造业为代表的第二产业多处于城郊地带。这是由于，早期产业用地的粗放式管理，导致部分区域的工业用地产权细碎；加之工业用地容积率较低，导致工业开发空间呈现出过于平面化的特点。在这一背景下，在许多大城市的郊区，呈现出居住区、耕地保护区和工业区相互交叉的用地格局。

这种情况无疑不利于工业和农业的转型。

对工业经营主体而言，虽然企业看似位于“工业区”，实际上并非严格意义上的工业区——但由于产权分散和土地利用效率低，让企业无法有效获批生产的配套用地。

一般而言，工业厂房多属于重资产、重设备的类型，常常因产能增加、生产设备升级（如引入数字化设备等），而对操作区域的高度、生产线的长度变化而对空间提出新的要求。然而，囿于空间供给不足，企业只得调整生产线路的走向。用福建某企业受访者的话来讲就是：

“上天入地，生产线建在坡地上，还可以拐弯。”

这种做法不仅影响生产效率，还存在密集空间的安全隐患。

国土空间规划实施前，城乡规划、土地利用规划存在管理边界不清问题。图源：新华社

对农业经营而言，最首要的难题在于耕作不便。

不少地区的产业起步于上世纪八九十年代，当时的土地使用及买卖管理都比较宽松，长期以来积累了众多问题，最典型表现是工业集聚区的功能分区较差、开发主体多元，难以有效治理和统筹工业低效用地，进而导致可腾挪集中的农业用地也比较有限。另一方面，由于该区域被定位为工业片区，因而长期忽视了对农业灌溉等设施的投入，导致零散的农地耕作面临用水制约。

其次，是农业投入与产出不匹配。从各地经验来看，工业集聚区早期的农业种植品类多为经济作物，如花卉、苗木、蔬菜、水果等，其商业收入通常足以覆盖投入成本。但在“非粮化整改”后，纯农作物的收益往往仅能与投入持平。

再者，由于工业区域的土地流转率较高，经营主体主要是外来种植大户和国企，大量的市场分包环节使得农业成本进一步增加，以至于纯农业的产出效益极低。此外，受到周边的扬尘环境影响，在一些工业集聚区的农地，单季稻作物产量仅有600-800斤/亩。根据成本核算，纯农业种植已属于是入不敷出。在这种情况下，不少大户和资本撤出，转向更偏远的山区、郊区租地。而农业集团等国企因承接着硬性的种粮任务，只能继续在亏损状态下种植。

以四川X工业镇私人资本种植农作物为例：当地的小麦种植成本在600-700元/亩，水稻种植成本将近1500元/亩。列支部分人工后，水稻的纯利润约200元/亩。除此之外，部分经营主体还需要支付长距离的种子或肥料运输费，约5分/斤。可见，该地的稻作种植纯利润十分有限。对该经营主体而言，其收益的主要部分来自于国家的粮食补贴，而非农业经营自身产生的回报。

最重要的，是农产品的品质问题。

据了解，工业集聚区的农业用地普遍存在土壤重金属超标问题。以工业集聚区种植的小麦为例，其通常都含有一些微量毒素，倘若遇上气候不好、农药剂量不足就会发生赤霉病，导致毒素含量急剧增加。

在X工业镇，小麦正常产量是900-1000斤亩。但X镇去年遇上不良气候，叠加本地工业废水含金属铬，小麦产量只有400多斤/亩。更为严重的是，这种毒素含量高的小麦既不能给人食用，也没办法用作饲料。

在广东、福建的工业集聚区，这里的农地土壤也普遍存在类似情形，这给地方的农业经营带来重大挑战。许多农作物因无法达标，只能流入供牲畜消耗的二级加工市场。更甚者，连经营者自身也无法明确农产品的流向。

耕地土壤镉等重金属污染主要源自有色金属冶炼、采选等行业。图源：新华社

当前，大城市工业集聚区更适合经营不受土壤和外部环境影响的现代农业。从各地方实践来看，目前存在着两类经营思路：一是科技农业，二是农文旅融合。

需要说明的是，这两种方式都属于“非粮化”经营。作为特定区域的农业经营出路，笔者试图对其经营效果展开分析，以便于辅助理解工业型城市的农业经营应如何定位。

二、工业集聚区的农业经营思路及其困境

思路一：科技农业

这一思路常见方法是采用新工艺，如智能化养殖和智慧栽培等，以降低自然条件对农业生产的影响。例如，通过推进智能化工厂养殖，实现在楼房里进行养殖、“鱼菜共生”等；或采用设施化大棚种植水果和蔬菜，以提高农产品附加值。这两种办法都是以科技助力农业，减少自然因素的制约，提升农产品附加值。

在此基础上，科技农业进一步衍生出两种新形态：

第一种是以农业科普为主要内容的研学。这种方式是将农业科技视为一种“景观”和为消费者带来知识增长的产品。

只是，该形态的市场需求还尚未充分开拓，研学项目中亦存在同质化高的问题。此外，研学的实际效果也经常会遭到质疑。有人就提出：“通过一次农耕课堂就能改变孩子的一生吗？”归根结底，科技农业研学的问题是如何将科技农业转化为更为大众所普适的产品。

第二种是以认购“家庭小菜园”为主要形式的都市农业。然而，这一做法通常需要依托于整个旅游景区的配套，才能吸引更多的游客消费。此外，囿于农业用地的用途管制，不少服务型商业项目也难以落地。

有分析指出，家庭菜园使农村蔬菜消费平均增加了12.7%。图源：新华社

思路二：农文旅融合

不少城市在工业集聚区所处的城郊区域进行农文旅融合的探索。但在实际落地过程中也面临着不少的问题。

广东D区的案例可做说明：

D区某国企计划联合本地的一个农业实验园和水乡景区打造3A级旅游景区，但游客数量严重不足，去年月均不足1万人次。

类似地，有受访者所在的企业想在周边片区做大地艺术类景观，设想利用一片耕地做水稻公园，在靠近江边的位置，依托保留树木，在树下建设露营地，并举办田园音乐会、啤酒节等活动。

然而，这一方案无法落地。其难处在于：一方面，是能够吸引和留住游客消费的水稻公园，无法获取实际收益；另一方面，能够营利的商业经营主体，却不愿将其利润分配给投入建设水稻公园景观的主体。这导致了收入分配的问题难以解决。

由此可见，农文旅融合的第一个困境在于难以建立有效的建设成本分担机制。

一般来讲，文旅融合的建设主体是“A政府+B农业景观打造公司+C其他市场主体/商业机构”。其中，A负责交通、引流、垃圾处理这三大块；B投入主要的景观建设成本；C负责商业运营和承载消费。其中的难点就在于，如何确定C的消费是由B和A的引流带来的？

第二个困境在于农业用地的用途管控限制。根据现有政策，农业用地只能用于农业生产设施，无法做商业，这种硬性约束直接导致文农旅发展无法匹配相应的设施。

目前通行的一种替代方案是，在片区征地开发时保留少量的建设用地，使其成为商业经营的载体。然而，这一办法亦有弊端：通常情况下，征地后，这些地块和建筑物的产权归国家所有，并由土地发展中心管理。尽管保留了建筑物，但城市开发建设主体或基层政府无法获得产权证书。其结果就是，即使成果招商，引入的商业项目也因为缺少产权资质而难以正常经营。

2012年以来，全国乡村旅游人次从近8亿跃升至30亿，年均增速超过20%。

图源：新华社

三、工业集聚区的农业经营定位问题

总体来看，在工业集聚区对农业经营产生负面影响的前提下，不少城市郊区的农业经营呈现出两种导向：

第一，关注农业和农业科技，预期以农业技术进步推动农产品的高质量和高产出；

第二，将农业打造为一种观赏性商品，进而通过不同要素的商业化组合，实现消费带动下的盈利。

然而，对于地方政府和农业经营主体而言，其有限的经济能力决定其往往只能集中于某一个方向的投入。那么，究竟应该专注于农业技术还是农业消费呢？

如果选择技术方向，那将是一件“功在当代、利在千秋”的事情。事实上，科技本身就是一种景观，只是应用在农业领域而已。只是，其中需要思考的问题在于，不同地区的农业科技规模、集成效应是不同的。对于不同条件不同禀赋的地区而言，首先应明确该地未来的发展主要依靠哪些群体，然后才能找准农业科技的创新方向，并积极寻求不同行业的跨界合作。此外，鉴于农地土壤受到污染的现实，必须着力推动科技转化为土壤治理的现实生产力。

如果选择商业开发模式，除了争取区域内土地综合整治的试点政策外，更应该关注这种运营模式的“自我造血”能力。