摘要：粮食安全与农民收入一直是党和政府的重点关切。在全面建成小康社会向全面实现中国式现代化迈进的新时期，保障粮食安全与提高农民收入成为时代使命，但是，当前中国面临粮食生产成本上升、种粮收益下降引发的耕地“非农化”、“非粮化”风险和农业基础支撑能力不足、粮食等农产品综
文丨马晓河 周婉冰
原文载丨《宏观经济研究》2024年第9期
内容提要：
粮食安全与农民收入一直是党和政府的重点关切。在全面建成小康社会向全面实现中国式现代化迈进的新时期，保障粮食安全与提高农民收入成为时代使命，但是，当前中国面临粮食生产成本上升、种粮收益下降引发的耕地“非农化”、“非粮化”风险和农业基础支撑能力不足、粮食等农产品综合供给能力不够、农业产业链供应链延伸能力及韧性不强等问题，亟需深入实施国家粮食安全战略和乡村振兴战略，坚守“两条底线”，优化“三大结构”，加速形成“三大体系”，建立健全“四大机制”，最终实现保障粮食安全与提高农民收入双目标高水平协调发展｡
粮食安全；农民收入；双目标协调
无农不稳，无粮则乱。新中国成立以来，粮食安全与农民收入一直是党和政府的重点关切，在不断筑牢、压实粮食安全底板的同时，农村居民人均收入水平大幅提高，城乡居民收入差距持续弥合，农民增收致富渠道不断拓宽。但随经济发展，中国粮食需求不断增长，而国内农业生产面临资源瓶颈，国际粮食市场非传统因素冲击增多，进一步增加了保障粮食稳定供给的难度。在以中国式现代化推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，保障粮食安全与提高农民收入面临更高的要求，即在常态条件下保障粮食等主要农产品充盈供给的基础上，要求农业产业链、供应链具备强大韧性，在极端条件下也能稳定保障全社会之需要。同时，全体人民共同富裕的目标在中国式现代化背景下既要保障粮食安全，也要确保农民收入合理增长。
保障粮食安全和促进农民增收是中国农业政策的两大核心目标，然而，当前对二者协调发展的逻辑关系还有待深入分析。基于此，本文将立足新时期这一特殊发展阶段，深入研究保障粮食安全与提高农民收入双目标协调发展的理论逻辑和现实问题，并在此基础上试提出推动保障粮食安全与提高农民收入双目标协调发展的路径对策。
一 新时期保障粮食安全与提高农民收入双目标协调发展：现实意义和逻辑视角
（一）现实意义
第一，保障粮食安全与提高农民收入协调发展是乡村振兴的应有之义。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是实施乡村振兴战略的总要求。中国农业具有典型的小农经济特征，小农户是农业经营主体的主要组成部分，经营上呈现小规模甚至超小规模,小农经营与大市场的矛盾凸显，“增产不增收”的情况时有发生。产业兴旺是乡村振兴的重点，是解决农村一切问题的前提。当前粮食产业仍然是广大农村地区的主导产业，粮食生产依然是众多农民的主要经营活动。因此，通过“粮食生产-产业发展-收益提升”模式实现粮食安全和农民增收协调发展是未来产业兴旺的重点。新时期，打造符合现代乡村产业体系的全产业链农业，不断促进农业增效、农民增收，推动粮食安全与农民增收协调发展，是乡村振兴的题中应有之义。
第二，保障粮食安全与提高农民收入协调发展是共同富裕的本质要求。推动全体人民共同富裕过程中必须坚守保障粮食安全和提高农民收入的底线，要在人口规模巨大的前提下以保障粮食安全作为实现全体人民共同富裕的坚实基础。中国经济发展正处于由“先富”向“共富”的转折时期，推动实现共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。受资源禀赋、地理区位等因素影响，农村地区的发展基础薄弱、要素供给不畅、环境约束日趋紧张等问题凸显，基尼系数、城乡收入比均处于高位，低收入人群主要集中在农村地区，特别是以粮食种植为主要收入来源的农村地区。由于传统农业存在季节性、周期性、地域性等特点，以及农产品需求弹性较低、农产品价格具有高度的周期波动性等特点，导致农民种粮的经济收益低于其他农产品及非农产品。特别是，农民外出务工的收益远超农业经营收益，按月工作28天计算，2022年一亩地的种植收入和1.14天的务工收入相当。新时期，推动保障粮食安全与提高农民收入协调发展，不仅是保障粮食安全的需要，也是减少低收入人群、促进共同富裕的本质要求。
第三，保障粮食安全与提高农民收入协调发展是中国式现代化的现实基础。农业农村现代化是中国式现代化的重要组成部分，没有农业农村现代化，社会主义现代化就是不全面的。党的十九大报告首次将农村现代化同农业现代化共同纳入战略规划，提出“加快推进农业农村现代化”，表明当前中国式农业农村现代化是农业、农村、农民三者有机统一、互为依托的现代化。高度重视保障国家粮食安全和提高农民收入是中国式农业农村现代化最显著的特征，而推动粮食安全与农民收入协调发展则是当前中国农业农村现代化的首要目标和关键问题。在14亿多人口整体迈进现代化的过程中，要确保不论何时中国人的饭碗都要牢牢端在自己手上这个底线不放松，就意味着保障国家粮食安全这根弦不能松。而农民具有主观能动性，是端牢“中国粮碗”的关键抓手、是推动中国式现代化的核心所在。充分调动农民积极性，提高农业生产效益，千方百计提高农民收入，不仅有利于确保粮食安全和重要农产品的稳定供应，也能补齐“农业现代化”这一短板，为中国式现代化的实现提供坚实的现实基础。
第四，保障粮食安全与提高农民收入协调发展是农业强国的必然选择。2023年的中央一号文件首提“农业强国”，并且把抓紧抓好粮食和重要农产品稳产保供、坚决守牢粮食安全底线作为建设农业强国的首要任务。近年来，中国粮食价格持续低位震荡，种粮成本逐年增加，导致种粮收益降低，粮食种植业保障农民家庭生计的能力持续弱化，加之粮食生产的财政贡献较小，地方政府抓粮生产积极性不高，直接导致农户种粮意愿降低，中国多地出现弃耕、撂荒现象。长此以往，势必影响国家粮食安全，削弱农业强国建设的基础。建设农业强国是一个比农业现代化要求更高、更全面的发展行动,在“大国小农”的基本国情农情条件下，推进农业强国建设意味着农产品自给保障能力强、涉农产业链供应链韧性强、农业从业人员收益高。其中农业从业人员收益高是提高农民种粮积极性的核心所在，提高种粮农民积极性是加强农产品自给能力、提升涉农产业链供应链韧性，也即保障粮食安全的关键支撑，而粮食安全是农业强国的基础保证，因此，在推进农业强国建设过程中，必然要选择保障粮食安全与提高农民收入双目标协调发展的路径。
（二）逻辑视角
无论从国际经验还是从中国发展实践看，粮食安全与农民收入之间的关系，既有增产增收、也有增产减收甚至减产减收的情况。粮食安全与农民收入之间究竟存在何种关系，二者之间是否能够协调发展？本文分别从市场供求视角、二元结构视角和国家安全视角来探讨中国粮食安全与农民收入协调发展的实践基础，以及如何实现二者高水平协调发展。
1.市场供求视角：一般条件下粮食市场难以自发调节实现稳粮与增收
从静态视角看，当市场处于完全竞争且封闭的条件下，种粮农民是市场价格的接受者，并以利润最大化为决策目标，此时粮食的价格由市场中所有的供给和需求的集合共同决定。在粮食短缺或粮价管控（最低粮食限价）的情况下，粮食供给（粮食产量）增加不仅不会引发粮价的下降，甚至会促使粮食价格上涨，进而农民整体收益提高。若在市场配置资源（不存在粮食短缺或粮价管控）的条件下，由于农产品需求价格缺乏弹性，此时供给曲线移动引起粮食供给的增加会使粮价大幅下降，导致农户的整体收益降低。但若供给曲线的移动是由技术进步引起的，且此时的技术进步是哈罗德中性（“劳动增长型”技术进步），即实际上会引起农业部门劳动力部分转移，进而降低整个社会的粮食自给率，推动需求曲线向右移动。当技术进步对供给和需求曲线都产生影响时，变动后的农民净收益可能为正，也可能为负。但在技术进步同时带来粮食供给和需求都大幅增加的情景下，粮食增产农民增收双目标就有可能实现。当市场处于开放条件下，国外低价粮会拉低“国粮”价格，并挤占国内市场，显然会降低农民整体收益。但实际在“奖入限出”为特征的粮食贸易政策下，如在加征关税后，国内粮食市场的均衡价格高于不存在贸易壁垒的价格水平，但低于封闭条件下的价格水平。此时，粮食供求存在产出缺口，这部分缺口虽仍由进口提供，但相较于不存在贸易壁垒时，由农民所提供的“国产”粮食有所增加，面临的价格也更高，农户收益状况也有所改善。
从动态视角看，采用蛛网模型对农产品的价格动态波动进行分析，当供给曲线的弹性分别小于、大于、等于需求曲线的弹性时，蛛网相应会呈现出收敛、发散和循环的形态，分别称为“收敛型蛛网”“发散型蛛网”和“封闭型蛛网”。就粮食市场而言，当农户的生产行为对于农产品价格变动比较敏感时，蛛网就不易收敛，因为相对于其他商品市场来说，粮食市场的需求是缺乏弹性的。此时，就会出现“上期粮食价格上涨-预期本期粮食价格较高，增加粮食供给”或者“上期粮食价格下跌-预期本期粮食价格较低，减少粮食供给”，这将直接导致形成“粮食价格上涨-粮食产量提高-粮食价格下跌-粮食产量降低-粮食价格上涨-粮食产量再提高”的循环运动轨迹，用模型化的语言表述就是，粮食市场的交易价格和交易数量不会收敛到均衡点，粮食产量将会有较大的波动。在具有发散型蛛网特征的粮食市场中，外部冲击对粮食生产以及农民收入具有较大影响，外部冲击发生后粮食价格会发生大幅度变化，进而导致农民种粮决策（增产、减产）反复交替，不利于粮食保供稳价增收。
2.二元结构视角：长期内二元经济劳动报酬率趋同可实现稳粮增收
Lewis(1954)从古典经济学分析框架出发，认为在发展中国家并存着以传统农业生产方式为主且生产率较低的农村部门以及以制造业为主具有较高生产率的现代化部门，即二元经济结构。在二元经济发展结束前有两个转折点，第一个转折点以劳动力供给不再具有无穷弹性为标志，同时现代化部门工资开始上升，也即通常所说的刘易斯第一转折点；第二个转折点则需要以农业与非农产业的边际劳动生产力达到相等为条件，一般被称为商业化点。后来，拉尼斯、费景汉通过修正刘易斯模型中的假设，认为剩余劳动力转移和技术要素投入可以实现工农两部门劳动生产率趋同进而实现均衡增长，完善了农业剩余劳动力转移的二元经济结构模型。根据二元经济结构理论，可将经济发展总结为“两个转折，三个阶段”。其中，“两个转折”即刘易斯第一转折点和商业化点。“三个阶段”则包括：第一阶段，农民以农业经营为主要收入来源，并存在大量剩余劳动力，此时劳动力的边际生产率接近为零，农村剩余劳动力开始向非农业部门转移。此一阶段，存在粮食短缺情况，包括粮食在内的农产品商品率较低，经济发展受到农产品供给的约束。第二阶段，农业劳动力边际生产率大于零，但农业劳动力报酬尚未由劳动的边际生产力决定，农业与现代部门的劳动边际生产力仍然存在差异,农业剩余劳动力持续进行非农转移，并对农业生产带来消极影响。同时，工资性收入增速加快，并进一步超过经营性收入，受到相对较高工资水平的吸引，农业劳动力大规模向非农部门转移；此一阶段，包括粮食在内的农产品商品率大幅度提高，经济发展越来越不受农产品供给的约束。第三阶段，农业剩余劳动力非农转移过程结束，农业部门和现代经济部门的报酬都已经由劳动的边际生产力决定，而且两个部门劳动的边际生产力达到相等,经济转变为一元结构，工农部门发展差距以及农民与非农业居民收入缩小到合理范围，农业实现了现代化，农业土地生产率和劳动生产率都得到大幅度提高。
3.国家安全视角：战略考量下稳粮与增收依赖政府强力支持
从传统农业社会向现代工业社会转型的过程中，农业虽然会逐渐丧失其在国民经济中的支配地位，但由于其在国民经济中的基础地位和产业的特殊性，各国经济发展实践中对农业的支持从未停止，农业政策的制定也从相对独立的体系转向服从国家战略大局。粮食作为农业生产活动的经济产出及重要的国家安全战略物资，粮食安全问题具有政治与经济的双重属性。从国家安全角度出发，必然是“政治优先于经济”。根据速水佑次郎和神门善久(2002)的“农业发展三阶段论”，对应于经济发展的不同阶段，一国的农业问题将在粮食问题、相对贫困问题和农业调整问题三者之间转换。低收入国家在工业化初期，由于农业生产增长滞后于人口和收入增长所引起的问题可称之为“粮食问题”，而处于工业化中后期的发达国家面临着由于农业资源投入过多而导致生产要素报酬递减，也即农业和其他产业部门之间资源分配调整的“农业调整问题”，在这两个阶段间的中等收入国家一般同时面临着如何提供廉价农产品和如何防止农民相对收入下降的“相对贫困问题”。结合当前实际看，中国处于刚刚摆脱贫困逐步步入中等偏上的收入国家行列，由于工业化过程中的经济结构二元化现象，城乡间、工农部门间的经济差距较大，经济发展尚处不平衡状态，农村中仍然有大量的低收入群体。因此，政策设计既需满足对粮食安全的重大战略性定位，又要引导粮食经济在长期发展中逐渐形成比较优势。也就是说，农业政策制定需要将保障粮食安全与提高农民收入纳入统一框架，以保障粮食安全与提高农民收入双目标协调发展为导向，进一步强化既能增产又能增收的政策措施。
4.理论逻辑关系：“低水平协调-相互背离-高水平协调”三阶段发展
基于上文所述并结合中国发展实际，本文认为中国粮食安全与农民收入关系遵循三阶段发展逻辑并呈现U型趋势，即“低水平协调-相互背离-高水平协调”三阶段，推动二者关系走向协调的关键在于政府相应的政策支持与引导。第一阶段，保障粮食安全与农民收入增长处于低水平协调关系。这一阶段，农业生产水平和经济发展水平都很低，为了促进二者协调发展，政府的农业政策主要以行政手段强制和经济政策调节结合施用，挖掘农业生产力潜力。在粮食短缺和政府控价的情况下，粮食市场供求实现了强制均衡，粮食安全与农民增收双目标则实现了低水平协调。第二阶段，粮食安全与农民收入增长关系处于背离阶段。伴随经济发展，两部门劳动生产率差异逐步拉大，出现经济结构二元化现象。在此阶段初期，技术进步引发粮食供给增加，但农业劳动力尚未大规模转移无法形成更大的粮食需求，从而短期内粮食增产但农民面临减收。而后，受到相对较高工资水平的吸引，农业劳动力大规模转移。由于工资性收入的大幅提高，农民收入相应增长，但粮食生产受到制约。这一阶段，政府向种粮农民展开大规模的补贴和政策引导，如果支持力度不足，粮食安全与农民增收双目标仍将处于背离状态。第三阶段，粮食安全与农民收入增长双目标高水平协调阶段。在这一阶段，市场经济发展水平进一步提升，国家经济综合实力明显增强，粮食市场调控能力增强，务农收入与务工收入趋近相同。为了确保粮食安全，政府已有足够能力通过调控市场和对农民转移支付引导农民种粮，通过不断完善粮食产业相关政策制度，粮食安全与农民增收双目标有可能实现高水平协调。遵循该逻辑，当前粮食安全与农民收入增长正处于第二阶段的后半期，即处于粮食安全与农民收入增长双目标相互背离的矛盾突出期，也是促成双目标高水平协调的关键时期。
二 新时期保障粮食安全与提高农民收入面临的现实问题
进入新时期，推动保障粮食安全与提高农民收入双目标协调发展面临以下几个问题：
（一）粮食生产成本上升但种粮收益下降引发耕地“非粮化”、“非农化”风险
中国农产品种植总成本整体呈现持续攀升趋势，特别是物质与服务费用、土地租金等生产要素成本上涨较快，导致粮食生产总成本快速上升（图1)。在生产成本上升和最低收购价格下降的双重压力下，粮食种植的利润空间不断收紧，从2004年到2022年，三大主粮的平均每亩净收益由196.5元减至189.3元，大豆平均每亩净收益由127.06元降至-39.69元。在较长时期里，粮食生产增加快于粮食价格上涨，加之粮食种植同其他经济作物相比存在较大的收益差距，严重挫伤了农民种粮积极性，不利于保障粮食稳定供给。尽管政府多次调整粮食的保护价格，但粮食价格上涨速度明显低于种粮成本的增长幅度，最终粮食种植收益下降，从2004年到2022年，三大主粮的平均每亩净收益由196.5元减至189.3元。大豆平均每亩净收益由127.06元降至-39.69元。在较长时期里，粮食种植收益空间的持续缩减势必会挫伤种粮农民积极性。
根据理性小农理论，农民为追求自身最大利益会对其使用的生产要素进行资源配置优化。在当前中国种粮收益下降情况下，农民有两大途径选择以调整要素配置：一是在农业内部选择。通过减少甚至放弃粮食生产，转而种植收益较高的非粮作物，比如油料、水果、蔬菜等，或者从事养殖业。从现实看，相较于粮食种植，油料、水果、蔬菜以及养殖业收益确实要高于粮食种植（图2)。因此，粮食种植收益下降，农业“非粮化”就成为农民的理性市场选择。二是在农业外部选择。种粮或是继续经营其他农业，还是完全放弃农业，存在一个机会成本比较。如果农民选择转向非农业领域获得的收益要远大于继续从事粮食种植或农业经营得到的收益，基于市场理性农民必然选择放弃农业，转向“非农化”。由此可见，在充分尊重农民市场选择条件下，让种粮农民“有利可图”，是保障中国粮食安全供给的关键所在。
（二）农业基础支撑力不足及农民收入结构变动掣肘粮食和重要农产品稳定安全供给
农业基础支撑不足是导致中国粮食等农产品综合保供能力有待加强的关键所在，具体体现在以下三个方面：一是资源禀赋弱势与生态环境污染形成的双重压力。人多地少水缺是中国农业发展无法避免的资源禀赋弱势特征，也是促进粮食增产增收过程中所面临的硬约束。一方面，受工业化、城镇化进程影响，中国农业用地持续减少。根据自然资源部的公开数据显示，2009-2022年间，中国耕地面积整体减少了1.17亿亩，相当于年均减少650.39万亩，虽然目前总量持续下降态势得到初步遏制，但若下降趋势持续，“18亿亩耕地红线”将很快被突破。此外，耕地质量问题同样堪忧，2022年全国耕地质量平均等级为4.76等，其中一至三等耕地面积仅占耕地总面积的31.24%。近年来，中国三大粮食作物基础地力贡献率有所提升，但整体水平仍然较低，三大粮食作物农田平均基础地力贡献率仅为53.1%,比欧美国家低了约20个百分点。另一方面，中国是世界13个贫水国家之一，淡水资源稀缺。2022年中国人均水资源量为1918.18立方米／人，低于国际3000立方米／人的轻度缺水标准。同时，中国水资源分配也极不均衡，农业发展与区域水资源承载能力不相适应，2022年北方六区和南方四区的水资源比重分别为21.99%、78.01%,而北方是粮食主产区的主要分布地。二是农业农村基础设施建设相对滞后。长期以来，二元体制引发公共资源向城市聚集，导致中国农业农村基础设施相对落后，主要表现在农村生产性基础设施老旧、缺失，特别是新型生产基础设施供给不足，难以有效支撑农业高质量发展。此外，受农村地区地形地貌复杂和人口密度大的影响，基础设施建设成本偏高，进一步限制了数字基础设施等在农业领域的应用。2023年农村地区互联网普及率达到了66.5%,但从农业数字经济渗透率看，截至2022年，中国农业数字经济渗透率仅为10.5%,与工业、服务业数字化进程相比仍处于较落后的水平。三是农业物质技术装备水平较低。2023年，中国农业科技进步贡献率超过63%,但发达国家一般在80%以上，农业科技基础前沿研究仍处于追赶阶段，部分领域对外依存度高、核心技术专利面临“卡脖子”风险。农业机械装备应用方面存在“粮高经济作物低”（粮食机械化水平高、果蔬茶机械化水平低），“北高南低”（北方平原地区机械化水平高、南方丘陵山区机械化水平低），“量高质低”（农业机械化普及水平高、发展水平低）等问题。
粮食等农产品生产机会成本高、农民收入结构变动导致农产品保供动力不强。近年来，中国农民收入来源结构持续改变，经营净收入占可支配收入比重下降，工资性收入及转移净收入占可支配收入比重持续上升。2015年全国农村居民工资性收入首次超过经营净收入，成为农村居民人均可支配收入的第一大来源。从不同来源对收入增长的贡献看，2008年工资性收入超越经营净收入成为拉动农村居民收入增长贡献最大来源，并且贡献度持续增加。截至2023年工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入对农民收入增长的贡献度分别为42.24%、29.18%、1.96%、22.86%。较之2004年，工资性收入及财产净收入的贡献度分别增长了8.24、16.52个百分点，经营净收入及财产净收入的贡献度分别降低了36.65、1.62个百分点（表1)。值得注意的是，工资性收入及转移净收入对收入增长的贡献度虽然都呈增长态势，但转移净收入贡献度增速更快，年均增速达到了6.63%,而工资性收入贡献度增速为1.09%。
从全国农村居民人均经营净收入结构看，来自第一产业的收入占经营净收入的比重最大，第三产业收入次之。2018-2022年间，三大产业占经营净收入的比重变化不大，三者的比例始终维持在6.5∶0.7∶2.8左右。特别地，在第一产业收入结构中，来自种植业的收入占经营净收入的比重最高，接近五成。结合上文所述，可以发现农民增收越来越不依赖来自农业经营特别是种植业经营的收入，粮食等农产品保供的动力减弱，长此以往势必影响国家粮食安全。
（三）农业产业链延伸能力较弱及供应链韧性不强制约农业农村现代化进程
农业是关系国计民生的基础产业，其产业链供应链韧性的稳定是保障粮食安全的基础，而在此基础上不断提升价值链是促进农民增收的关键。现阶段中国农业农村发展存在产业融合不深入、产业链延伸能力较弱、供应链韧性不足、价值链增值能力偏低等问题，具体看：一是产业链条延伸不充分。一方面，表现为产地初加工意识不强，精深加工能力不够，产品档次和附加值不高。目前中国农产品加工业与农业总产值比提高至2.52,远低于发达国家3.5的水平。主要农产品加工转化率为67.5%,比发达国家低近18个百分点。而粮油、水果、豆类、肉蛋、水产品等农产品产后损耗更大，深加工率仅有30%左右，远低于发达国家70%以上的水平。另一方面，表现在基层农产品流通体系建设相对滞后，农产品产后商品化处理设施、冷链物流设施、末端零售网点等基础设施建设不足，直接影响农产品品质和流通效率。据统计，目前中国农产品流通成本约占总成本的40%,其中鲜活产品及果蔬产品占60%以上，而国外发达国家物流成本一般控制在10%左右；中国肉类、果蔬类腐损率分别约为12%和18%,发达国家农产品腐损率仅为5%左右。二是农业的生态、休闲、教育、康养等功能有待发掘。实践表明，通过推动农村一二三产业深度融合，发展各具特色的现代多功能农业，能显著提高农民收入，但目前仍还面临农业经营主体参与度低下、资金短缺、技术不足等突出问题。此外，农业同质化竞争现象严重，多功能农业发展过程中缺乏小众类、精准化、中高端产品和服务，品牌溢价有限等矛盾凸显。三是农业国际竞争力较弱。首先，人均耕地面积过低是导致中国土地密集型农产品缺乏国际竞争力的主要原因。自2009年以来，中国每年对土地密集型农产品的进口占比近50%,水资源和土地资源等要素的相对稀缺，导致此类农产品的巨大贸易逆差。其次，参与国际贸易的主体小而分散、缺乏国际化龙头企业是制约中国农业国际竞争力提升的关键所在。当前，全球八成左右的粮食加工、运输及销售被四大粮商所掌握，其中以ADM、嘉吉等为代表的大型龙头企业通过跨国公司或驻外分支机构等形式全面参与农业国际贸易中,参与种子研发，农产品种植、收购直至出口的一体化农业服务，对于重要农产品的国际布局拥有绝对的掌控力。最后，农产品品牌建设和品牌推广能力不够，产品优势难以转化为贸易优势。以中国传统优势产业茶业为例，截至2020年中国茶园面积占世界的62.1%,茶叶产量占世界的47.6%,是世界唯一拥有绿、白、青、黄、红、黑等六大茶类的国家。但中国茶业的资源优势尚未较好地转化为竞争优势，在产品结构和品牌建设方面还有较大进步空间，据世界茶库发布的2023年《全球十大高端名茶》，中国仅竹叶青和茶莉斯顿两个品牌入选。
（四）农村劳动力“老化”程度加深、进度加快不利于粮食增产农民增收
2021年，中国65岁及以上老年人口超过2亿人，正式由“老龄化社会”步入“老龄社会”。截至2022年，全国65岁及以上人口数量达到了20978万人，占总人口的比重达到了14.86%,较2001年步入“老龄化社会”时的比重增长了1.09倍。与此同时，中国人口老龄化趋势加快，预计2030年65岁及以上老年人口占比将超过20%,进入超老龄社会。2022年，中国城市、镇、乡村65岁及以上人口占总人口的比重分别为12.03%、13.30%、19.30%,根据世界银行数据，中国仅乡村层面65岁及以上老年人口数量就高于主要发达国家全国老龄人口总数，乡村老龄化程度不容乐观，整体呈现出老年抚养比持续走高、务农老人比重增加的特征。其原因可能在于：一是在农业劳动力非农转移的过程中，农村青壮劳动力更有意愿和能力向城镇转移。二是年龄较大的农村劳动力受年龄、身体健康状况、劳动技能水平等方面的影响，在无法顺利完成市民身份转换时，更倾向于返乡回村。相关测算显示，2000-2020年，中国乡村常住人口老年抚养比提高了近17个百分点，同期城镇老年抚养比仅提高不到7个百分点，并预测至2025年、2035年和2050年乡村老年抚养比将分别达到30.7%、58.2%和127%（即到2050年乡村1个劳动年龄人口需要负担1.27个老人的养老问题），其增速亦远高于城镇，中国乡村老龄化问题将进一步加剧。
农村人口老龄化程度加深可能产生以下几方面的影响：一是影响粮食安全。“老龄化”并不意味着劳动能力的丧失，在其仍具备劳动能力时，农民选择务工、粮食种植或非粮种植主要取决于种粮的机会成本。一般而言，低龄老人若能寻求一份较轻体力劳动的工作时，如物业管理、餐饮服务等，更倾向选择继续务工，抛荒耕地。在缺乏就业机会的情况下，即便继续从事农业经营，“老龄化”也会影响劳动力素质，可表现为减少耕地面积或改变种植决策，即更倾向选择种植比较收益更高的经济作物。上述情况都不利于保障粮食安全。二是影响农民整体增收。中国在2010年迈入中高收入国家行列后，城镇化进程放慢明显，城镇化率较同类型国家偏低。同时，制造业过早过快发生资本技术替代劳动力，在中低端制造业岗位就业的绝大多数劳动者都是外出打工、跨省流动的农民工，其打工机会被过早的资本替代所挤压，使得农民来自非农领域的收入减少。随着老龄化程度的加深，农民的劳动能力持续降低，不仅获得工资性收入的机会更少，而且从事农业经营的收益也会相应降低。此外，近年来中国地方政府财政赤字缺口扩大，导致农民对来自地方政府的转移性收入增长预期不断降低。上述情况都不利于农民整体增收。
（五）城乡二元体制改革滞后及农业政策工具选择有限，缺乏对稳产增收的兜底性保护
当前中国城乡二元体制改革滞后，导致城乡间土地、劳动力、资本等要素大多单向流动，并未遵循市场配置规律，限制了农业农村高质量发展。首先，户籍制度抑制城乡劳动力要素流动及农业转移人口市民化，2021年中国常住人口城镇化率达到64.72%,远高于户籍人口城镇化率的46.7%,根据国家统计局的调查，目前仍有1.7亿农民工和随迁家属尚未在城镇落户。受户籍限制，农民工很难平等获取城市提供的就业、子女教育、医疗养老、社会救助等公共服务资源，导致农民支出压力增大，增收空间收紧。其次，城乡土地要素合理配置机制尚未建立，土地要素公平交换还存在诸多制度性障碍。由于农村集体经营性建设用地入市的制度建设相对滞后，农村土地产权配置导致农民宅基地无法顺利入市，农民因此也无法与城市居民一样享受土地的出售、抵押等财产权益。此外，在农村集体建设用地入市过程中还存在许多问题，特别是城乡土地出让价格和增值收益差距较大，无法实现其经济价值，也不利于带动农村集体经济发展。再次，城乡金融资源分布不均衡，农村金融服务供给不足，农村金融体制机制的短板弱项仍未补齐。农业天然具有弱质性特征，在农业农村发展过程中，需要财政资金的大力支持。由图5可以发现，2008年以来，中国在农林水事务以及农业上的公共财政支出整体呈上升趋势，但是农业占农林水事务公共财政支出的比重逐年下降。根据国家统计局公布的数据显示，2008年国家财政农林水事务支出4544.01亿元，其中农业支出2278.92亿元，占比达50.15%,到2022年国家财政农林水事务支出增加至22499.76亿元，其中农业支出增加至7983.49亿元，但占比下降至35.48%。要实现农业增强、农村增美、农民增富，还需大量的资金投入“补短板”领域，但从现有财政资金的投入看，虽然绝对量在增加，但是相对量却在减少，难以支撑中国式现代化的一体实现。财政支农在资金增速放缓的同时，还面临着财权事权结构性矛盾突出、财政支农资金管理体制机制不健全等问题。除政府财政支持外，同样需要各类社会资金的积极参与，由图6可以看到，近年来，中国涉农贷款规模以及农业贷款规模正在加速增长，但是与实际需求相比仍有较大缺口。农业领域投资回报周期长、风险大、收益低，且农业作为国民经济的基础产业，是保障国家粮食安全、维持社会平稳运行的“稳定器”，易受国家政策影响。而社会资本具有逐利避险的特点，“融资难、融资贵”一直制约着农业农村发展，不利于保障粮食和重要农产品稳定安全供给。
从现有支持农民种粮增收机制政策看，一方面，缺乏兼顾保障粮食安全与提高农民收入的协同机制，在现有粮食生产经营格局和制度条件下，多种粮和提收入似乎成为两难选择。另一方面，现有刺激农业生产的政策效用下降，政策工具选择有限。以农业生产补贴政策为例，虽然政策初期有力地刺激了农民种粮积极性，但是随着政策的实施，补贴标准偏低、补贴资源错配、缺乏指向性等问题凸显，补贴效能下降。更为重要的是，提高农民收入、保障农民种粮收益不应仅停留在增收层面，还应更多地关注到农民的公共教育、医疗卫生、社会保障等公共服务供给领域，增强均衡性、可及性，消除农民种粮的后顾之忧。
三 新时期保障粮食安全与提高农民收入的思路和路径对策
（一）主要思路
统筹粮食安全与农民增收，综合考虑中国资源环境、消费需求、人口结构以及国际形势等重要因素的变化趋势，深入实施国家粮食安全战略和乡村振兴战略，坚守保障国家粮食安全和不发生规模性返贫“两条底线”，通过优化生产要素结构、经营主体结构、强农助农政策结构“三大结构”，加快形成现代化农业综合生产能力支持体系、现代农业经营体系、现代化粮食产业体系“三大体系”，建立健全粮食种植利益补偿机制、农村公共服务优先供给机制、农业国际贸易体制机制、要素市场化配置机制“四大机制”，不断提升粮食等重要农产品综合供给能力、农民自我增收能力、政府公共服务保障能力“三大能力”，最终推动粮食安全与农民增收在新时期实现高水平协调。
以提升“三大能力”为出发点和落脚点，本文提出从优化以下三个结构以促进保障粮食安全与提高农民收入双目标协调发展的具体路径：
1.优化生产要素结构：土地、劳动力、技术作为农业领域核心生产要素，其供给质量和配置结构是影响农业综合生产能力的关键。一是有序推进农业适度规模经营与服务规模经营。从中国“大国小农”的基本农情出发，推进土地适度规模经营，能有效破解耕地细碎化问题，提升土地要素供给质量和配置效率，促进农业产出形成规模效益。大力推动服务规模经营加速农村劳动力转移，改善当前粮食生产存在的小规模分散经营、高度兼业化的状况，提高劳动力及机械等生产要素的配置效率，有助于全面提高粮食种植的规模化和专业化水平，降低农业生产、经营成本。二是强化土地、劳动力、技术等生产要素的质量。持续推进黑土地保护、盐碱地综合改造利用，加强节水灌溉技术、设施的推广使用，加大高标准农田建设力度，合理提高农田建设标准。围绕提高农民综合素质开展劳动技能和经营能力培训，分层分类实施培育，重点培育家庭农场主、农民合作社带头人、社会化服务专业人员等。还需推进农业领域关键核心技术创新和应用，如推进物联网、大数据、人工智能、区块链等与粮食生产深度融合。
2.优化经营主体结构：因地制宜培育多元化新型农业主体，调整、优化农业经营主体结构是解决当下中国“谁来种地”、“科学种地”，实现大农小农共享发展的关键。结合小农户和新型农业经营主体特征，通过调整和优化农业内部种植结构、发挥不同群体优势来保障粮食安全和农民收入增长。具体看，既要因地制宜培育多元化农业经营主体，如在粮食主产区鼓励发展种粮大户，在集体经济基础较好地区鼓励发展粮食生产合作社等，也要引导、支持种植大户、合作社等新型农业经营主体从事粮食生产，承担保障粮食安全的重任，并通过扩大经营规模、降低生产成本以提高农业收入。此外，还要引导小农户应主要从事具有高附加值的经济作物生产，通过发挥其劳动投入及精细化管理的优势来提高收入，让不同规模、不同种类的农业经营主体都能够在农业经营过程中获得合理的收益增长，最终实现大农小农共同富裕。
3.优化强农助农政策结构：不断提高国家强农助农力度，优化强农助农政策结构，是支撑粮食安全与农民收入协调发展的关键。一是进一步提高政府通过财政支出对农业农村基础设施建设的力度，尽快补齐农业农村发展短板弱项，如加强防洪涝设备、水利灌溉、农业机械设备等生产性基础设施和垃圾污水处理设施、供热燃气设施等生活性基础设施建设。提高金融支农力度，鼓励创新农村金融工具与金融产品，引导金融机构将新增可贷资金优先支持县域产业发展。二是优化强农助农政策结构，实现政策的叠加效应。要以保障粮食安全与提高农民收入双目标协调发展为出发点，加强政策制度创新，优化农业补贴政策。例如，可针对重点粮食作物、重点区域与规模经营主体制定差异化支持政策，引导政策向种粮农民倾斜。
（二）路径对策
第一，构建现代化农业综合生产能力支持体系，全方位夯实粮食安全根基。深入落实最严格耕地保护制度，加强地方耕地质量调查检测体系建设，加快形成与耕地质量挂钩的激励约束机制，并加大对耕地质量提升的奖补投入。持续推进高标准农田建设，逐步把全国永久基本农田全部建成高标准农田，开展耕地质量提升行动，通过水土林路综合治理，良种、良法、良技改造，把中低产田改造为高产田、吨粮田。既要加快对基础条件差、建设难度大的中、低级地块的改造升级，也要持续关注已建成农田的基础设施更新升级，坚持新建与改造升级并重、耕地质量提升与农业基础设施现代化建设并重。不断改善土地细碎程度和提高耕地质量，完善农村土地基本经营制度，建立健全城乡土地经营权流转制度。在充分保障农民土地承包权的基础上，积极探索实践“小田并大田”、“一户一田”等模式，进一步促进土地流转以推动粮食生产集约化、规模化、专业化发展。推进农业自然灾害监测预警体系建设，建立跨部门、跨领域间高效简洁的协同机制，提高预警的精确度和多维信息供给水平。聚焦生物育种、农机制造等重点领域，加速推进种子与耕地科技创新和应用，加强生物育种技术、土壤保育与耕地污染修复等技术的研发。针对不同区域、不同作物、不同生产环节逐步提升农业机械化、设施化水平。推动数字化技术与农业深度融合，加快农业各环节的数字化改造升级，不断提高农业综合生产能力。
第二，构建现代农业经营体系，加速新型农业经营主体的培育。首先，要在充分认清小农户和新型农业经营主体各自特点及小农户与现代农业发展矛盾的基础上，加快培育新型农业经营主体。小农户将会在中国长期持续存在，但其内部会随着经济社会的不断发展而动态变化，因此，要注意不同阶段不同类型的小农户与现代农业发展有机衔接的方式方法，不断推进小农户与家庭农场、农村合作社等组织形成发展共同体，发挥新型农业经营主体在农业生产、销售等环节的示范带头作用。加快小农户与新型农业经营主体形成紧密的利益联结机制。通过培育农业产业化联合体，不断提高小农户在产业增值收益分配份额，推动小农户、家庭农场、农民合作社及企业在产业链上合理分工、优势互补，不断促进各类农业从业者增收。其次，完善新型职业农民培养机制体系，加快构建职业农民队伍，形成一支高素质农业生产经营者队伍，促进不同主体之间的联合与合作。同时，多渠道拓展农民增收空间，为农村劳动力转移提供就业岗位。大力推广多种形式的服务规模经营，推动农业生产过程中多环节的服务供给，让小农户也能通过规模经济实现降本增效。
第三，构建现代化粮食产业体系，推动粮食产业“三链”协同发展。“产业兴旺，是解决农村一切问题的前提”，要以优势粮食资源为立足点，结合区位环境、产业基础，坚持产业链、价值链、供应链“三链”协同发展，不断推动粮食全产业链纵向、横向深化。将粮食产业发展融入现代农业体系构建中，以粮食生产功能为依托，深挖粮食多维功能性，如生态、文化、康养、教育等功能。积极探索建立多种形式的粮食产业利益连接机制，如订单协作、股份合作、链式延伸等，引导农户以资金、土地、农产品等参与到加工流通领域中。构建利益分配机制和风险防范机制，强化利益分配指导与监管，明晰产权归属，明确责任风险，让种粮农民安心地更多获得除粮食生产环节以外的收益，充分调动农民种粮积极性。
第四，建立稳定长效的粮食种植利益补偿机制，充分调动农民和地方的种粮积极性。从粮食生产者入手，继续深化农业补贴政策改革，不断提高对种粮农民转移支付力度，增强农业补贴政策的精准性、指向性和实效性，加快构建与推动粮食安全和农民增收协调发展相匹配的农业补贴政策体系。探索推广实施种粮补贴与生产成本、粮食产量挂钩的动态调整机制，完善针对不同农业经营主体，特别是针对种粮主体的财政支持政策以及融资贷款等优惠政策，扩大农村低息贴息贷款范围和规模，拓展农村资产抵押担保融资范围，提高农业信贷担保规模，降低政策适用门槛，适当放开政策限制。同时，逐步提高政策性农业保险的覆盖范围及保障水平，进一步扩大完全成本保险和种植收入保险实施范围，鼓励地方发展特色农产品保险，不断提高农业保险深度和农业保险密度。从粮食生产功能区入手，建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，提高对主产区财政转移支付力度和对产粮大县的奖补力度。加速全国范围内的粮食交易流通数字化平台建设，依托大数据在综合考虑粮食调入（出）量、土地产出率、资源利用率、劳动生产率等指标的情况下，探索形成产销区之间责任分担和利益贡献相匹配的动态标准。此外，应加强绿色生态导向，探索实施农户尤其是家庭农场等新型农业经营主体获得农业补贴与其在生产中的环境保护措施直接挂钩的补贴政策。
第五，建立农村公共服务优先供给机制，坚持农业农村优先发展。基础设施建设是推动农业农村发展的重要抓手，加快农业农村基础设施建设要聚焦补短板、强弱项，优先增加符合农业发展要求、对接农村建设需要和满足农民诉求的基础设施供给，如水利灌溉、农业机械设备等生产性基础设施和垃圾处理、污水处理、供热燃气设施等生活性基础设施建设。优化农村基础设施的资金保障机制，把财政资源向亟须补齐的短板倾斜，引导更多社会资本参与农村基础设施建设，充分发挥财政资金和社会资本的合力作用，形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入机制。加快完善农村社会保障制度，加强农民社会保障制度设计、供给，进一步缩小城乡社会保障水平和基本公共服务能力的差距。以农村基本医疗和基本养老保险制度为重点，聚焦种粮农民等特殊群体，提高种粮农民基本医疗保险补助标准，较大幅度提高粮农基础养老金最低领取标准，另外建议对种粮农民增设“老农津贴”政策，凡年满60周岁以上的种粮农民每月可领取200元老农津贴。
第六，建立健全农业国际贸易体制机制，拓展主要农产品的交换能力和农业合作空间。加强与重点合作国家和区域间农业发展规划的对接，实施农产品贸易种类和市场多元化战略，培育更多外向型规模化的农产品加工及贸易企业，做强龙头企业，培育具有国际竞争力的大粮商和农业企业集团。鼓励企业与农业发达国家创新合作方式，适时开展境外产业园布局、建设研发育种基地。构建农业贸易预警机制，推动完善农产品进口调控政策体系，引导中国农产品出口由价格优势向质量、标准、品牌、服务为核心的综合优势转变。搭建农产品国际贸易线上、线下促进平台，鼓励农产品企业开展品牌认定，塑造具有地域性的“金字招牌”，推动中国优质农产品开拓海外市场。深化与“一带一路”国家和地区农产品贸易合作关系，加强与沿线国家或地区的政策沟通，推进基础设施互联互通及农产品跨境物流体系建设。
第七，健全要素市场化配置机制，加快农业劳动力向外转移步伐。以新型城镇化为契机，着力破除城乡要素自由流动和空间优化配置的制约。一是以土地要素为突破口，深化农村土地要素市场化配置改革，率先破除县域内的城乡二元结构，加速形成“人地”双向同步自由流动的新局面。二是以劳动力要素为关键抓手，持续推进农业劳动力向外转移。以城市群和都市圈的规划建设为重点，深化户籍制度改革，加速放开放宽除个别超大城市外的城镇落户限制，持续推动农业转移人口市民化。扎实推动传统产业转型升级，同时着力推动战略性新兴产业、现代化服务业和新业态的快速发展。持续加强传统劳动密集型行业（如制造业、建筑业等）对农业转移人口就业吸纳的积极作用。探索开展劳动密集型行业与周边地区劳务对接协调机制，优先吸纳当地农村劳动力参与。大力推动现代化服务业发展，推动传统行业数字化转型以培育新就业形态、形式，引导支持农业转移劳动力多种形式、灵活就业。
来源：清华农研院一点号
