摘要：在全球可持续发展的大趋势下，2025年政府工作报告以“稳中求进、以进促稳”为核心基调，围绕高质量发展目标，系统部署了金融支持、财政货币政策及结构性改革等关键举措。报告中关于可持续发展目标的金融支持、货币和财政政策，以及政府改革方向与举措，成为各界关注焦点。这些
文/中央财经大学绿色金融国际研究院首席经济学家，中国首席经济学家论坛理事刘锋
在全球可持续发展的大趋势下，2025年政府工作报告以“稳中求进、以进促稳”为核心基调，围绕高质量发展目标，系统部署了金融支持、财政货币政策及结构性改革等关键举措。报告中关于可持续发展目标的金融支持、货币和财政政策，以及政府改革方向与举措，成为各界关注焦点。这些政策与举措对于推动经济高质量发展、实现可持续发展目标具有深远意义，其可行性与预期效果值得深入探讨。本文从政策框架、实施路径及预期效果三个维度展开评述。
金融支持可持续发展的政策框架：工具创新与结构优化
货币政策强化总量与结构双重精准发力。报告提出“实施适度宽松的货币政策”，强调发挥货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息以保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。2024年已通过两次降准和降息降低社会融资成本，2025年预计将进一步疏通利率传导机制，落实无还本续贷政策，强化对科技创新、绿色转型、民营小微企业的定向支持。例如，结构性工具如“互换便利”“回购增持再贷款”等已初见成效，2025年或扩大操作规模至3000亿元以上。
通过优化和创新结构性货币政策工具，加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持，是金融支持可持续发展的关键一环。通过创设支持提振消费的结构性货币政策工具，对发放消费信贷的金融机构给予更低成本的资金支持，引导金融机构合理调整消费信贷的实际利率和费率，有效激发消费市场活力。在绿色发展领域，设立专项再贷款，为环保企业提供低成本资金，有助于推动绿色产业的快速发展。这些工具的创新与运用，能够精准地将金融资源导向可持续发展的重点领域和薄弱环节，提高金融资源的配置效率，促进经济的可持续增长。
资本市场改革着力中长期资金与市场生态优化。报告提出“深化资本市场投融资综合改革”，推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设。2024年通过优化股票发行制度、加快多层次债券市场发展，市场活跃度显著提升。2025年或将进一步放宽社保基金、保险资金等长期资本参与权益市场的限制，同时完善退市机制与投资者保护制度，形成“进退有序”的市场环境。
绿色金融与科技金融突出标准体系建设与资源配置完善。报告首次将“数字金融”纳入五大金融标准体系，强调完善绿色金融、科技金融的基础设施。例如，2024年可再生能源新增装机3.7亿千瓦，技术合同成交额增长11.2%，未来需通过碳金融工具、知识产权证券化等创新，引导资本流向高附加值领域。
从可行性来看，我国拥有丰富的货币政策工具储备，且宏观经济环境为政策实施提供了一定空间。降准可以释放长期资金，增强金融机构的资金配置能力，促进信贷投放。降息则能直接降低企业和居民的融资成本，刺激投资和消费。例如，在过去的经济调整时期，降准降息政策有效缓解了经济下行压力，推动了实体经济的复苏。预期效果方面，适度宽松的货币政策将为可持续发展项目提供更为宽松的融资环境，降低项目融资成本，吸引更多资金投入到绿色能源、环保产业等可持续发展领域，推动产业结构的绿色转型。
财政与金融协同：扩大内需与风险化解的平衡，助力经济可持续发展
积极财政政策加力提效与精准滴灌。实施更加积极的财政政策，统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。2025年赤字率拟按4%安排，比上年提高1个百分点，赤字规模达5.66万亿元，比上年增加1.6万亿元，叠加1.3万亿元超长期特别国债、比上年增加3000亿元，重点支持基建投资、城中村改造及保障性住房。同时，拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元。优化地方专项债管理，严控低效无效投资，确保资金用于“两重”建设（重大战略、重点领域）。例如，2024年已通过6万亿元隐性债务置换缓解地方压力，2025年或将延续化债方案，动态调整高风险地区名单。
政策性金融助力耐心资本与创新生态培育。报告提出“加快发展创业投资，壮大耐心资本”，通过差异化监管、税收优惠等政策，引导保险资金、社保基金等长期资本进入创投领域。2024年创投行业已逐步走出低谷，2025年需进一步打通IPO退出渠道，完善“募投管退”闭环，支持硬科技企业长周期发展。
房地产金融聚焦新模式构建与风险缓释。通过下调房贷利率、首付比例及存量房贷利息减免（年减1500亿元），推动楼市止跌回稳。同时，加快构建“好房子”标准，推进保交房与房企转型，防范债务违约风险。政策组合拳下，2025年房地产投资或将逐步企稳，但需警惕区域分化与流动性压力。
财政资金重点投向“两重”“两新”领域，即新型城镇化、高标准农田建设等“两重”建设，以及设备更新扩围至电子信息、安全生产、设施农业等，消费品换新扩围至手机等数码产品等“两新”工作。这些领域的投资对于推动可持续发展具有重要意义。在新型城镇化建设中，加大对城市更新、地下管网建设等的投入，能够提高城市的可持续发展能力，改善居民生活环境。在设备更新和消费品换新领域，能够促进产业升级和消费升级，推动经济的高质量发展。通过精准投向这些领域，财政资金能够发挥最大的效益，推动可持续发展目标的实现。
积极的财政政策为可持续发展提供了坚实的资金保障。大规模的国债和专项债券发行，能够筹集大量资金，用于支持基础设施建设、产业升级、民生改善等领域，这些领域与可持续发展目标紧密相关。在基础设施建设中，加大对绿色交通、能源供应等基础设施的投入，能够为可持续发展奠定坚实基础。通过提高赤字率，增加财政支出，能够有效扩大内需，拉动经济增长，为可持续发展创造良好的经济环境。
改革深化：破除体制机制障碍与市场活力释放
深化财税金融体制改革：加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力，规范税收优惠政策，积极探索建立激励机制，促进地方在高质量发展中培育财源。完善科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融标准体系和基础制度，深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设。通过消费税征收环节的调整，能够减轻生产企业的资金压力，促进地方经济的发展。完善金融标准体系和基础制度，能够提高金融市场的透明度和稳定性，吸引更多中长期资金进入市场，为可持续发展提供长期稳定的资金支持。
推进重点领域改革：在房地产市场，持续用力推动房地产市场止跌回稳，因城施策调减限制性措施，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力，优化城市空间结构和土地利用方式，合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，拓宽保障性住房再贷款使用范围，发挥房地产融资协调机制作用，继续做好保交房工作，有效防范房企债务违约风险，有序搭建相关基础性制度，加快构建房地产发展新模式；在地方政府债务方面，稳妥化解地方政府债务风险，坚持在发展中化债、在化债中发展，完善和落实一揽子化债方案，优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间，按照科学分类、精准置换的原则，做好地方政府隐性债务置换工作，完善政府债务管理制度，坚决遏制违规举债冲动，加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解。
这些改革举措对于实现可持续发展目标至关重要。房地产市场的稳定健康发展关系到民生福祉和经济的稳定，通过一系列政策措施，能够促进房地产市场的平稳运行，推动城市的可持续发展。化解地方政府债务风险，能够为地方经济的可持续发展创造良好的财政环境，确保地方政府有足够的资金投入到公共服务和基础设施建设中。
通过市场化改革促进统一大市场的完善与公平竞争。报告提出“纵深推进全国统一大市场建设”，修订市场准入负面清单，破除地方保护与行业壁垒。例如，2024年已取消制造业外资准入限制，2025年或将进一步放宽服务业开放，通过公平竞争审查制度优化资源配置效率。
强化金融监管以实现央地协同与风险防控。强化央地监管协同，充实存款保险基金与金融稳定保障基金，严打非法金融活动。2024年地方中小金融机构改革化险成效显著，2025年将进一步通过补充资本金、兼并重组等方式分类处置风险，推动机构差异化发展。
加速民生保障体系建设，调节收入分配，重点发展长期护理保险。报告将“加快发展第三支柱养老保险”列为重点，2025年拟加快建立全国性长护险制度框架，完善“金融+服务”生态。同时，通过规范收入分配、扩大就业等措施，增强居民消费能力，形成“增长-分配-消费”良性循环。
结语：金融支持、政策协同与改革深化的可持续发展路径
2025年政府工作报告以“系统集成、协同配合”为方法论，通过金融工具创新、财政资源倾斜与市场化改革，构建了兼顾短期稳定与长期发展的政策框架。其可行性源于政策工具的灵活性与改革红利的释放，如总量型（降准降息）与结构性工具（再贷款）结合，可灵活应对经济波动；统一市场、国企改革等举措将降低制度性交易成本，激发微观主体活力；共建“一带一路”深化与制造业回流压力缓解，为出口与产业链升级提供缓冲，等等。
改革和发展的效果则取决于执行层面的精准度与市场主体的响应速度，从而短期实现2025年GDP增速或达5%的目标，将CPI涨幅控制在2%以内，促进资本市场活跃度提升并带动直接融资占比提高；中期实现绿色产业、数字经济对GDP贡献率或突破15%，使战略性新兴产业占比显著提升；长期实现金融风险总体可控，系统性风险事件概率降低，收入分配改善与社会保障强化，助力共同富裕目标的达成。
报告中关于可持续发展目标的金融支持、货币和财政政策，以及政府改革方向与举措，具有很强的可行性和积极的预期效果。这些政策与举措相互配合、协同发力，将为我国实现可持续发展目标提供有力保障，推动我国经济在高质量发展的道路上稳步前行。未来需重点关注政策落地节奏、地方债务化解的可持续性，以及科技与绿色产业生态的培育成效，密切关注政策的实施效果，根据实际情况及时调整和完善政策，确保各项政策目标的顺利实现，方能在复杂环境中实现高质量发展目标。
来源 | 经作者授权发布
编辑丨王茅
审核丨丁开艳
责编丨兰银帆
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来源：清华金融评论
