【人大研究杂志】规范性文件附带审查与备案审查制度的衔接研究

摘要：内容摘要：备案审查作为保证宪法法律实施的一项宪法监督制度，通过刚柔并济多维度的作用方式，对规范性文件进行“全覆盖式”的审查监督。但规章以下低位阶的规范性文件“乱发文”、出台“奇葩”文件等乱象频发，成为阻碍制度纵深推进的“最后一公里”。从衔接行政诉讼规范性文件附

内容摘要：备案审查作为保证宪法法律实施的一项宪法监督制度，通过刚柔并济多维度的作用方式，对规范性文件进行“全覆盖式”的审查监督。但规章以下低位阶的规范性文件“乱发文”、出台“奇葩”文件等乱象频发，成为阻碍制度纵深推进的“最后一公里”。从衔接行政诉讼规范性文件附带审查制度入手，实证观察发现存在附带审查请求启动率不高、审查范围不统一、审查标准不明确等现状。究其原因，囿于三重“附带性”和行政诉讼制度功能定位的局限性，以及谦抑的审查态度，导致司法能动性不足、实效不彰。备案审查制度根植于人民代表大会制度，独特的制度功效在实践中得到多重面向的延伸，且与附带审查制度存在价值追求的同向性、功能效用的互补性、治理效果的协同性，加强两者之间的良性互动，可以有效实现多元共治、治理实效、全过程人民民主等层面的制度合力，更好地为保障公民合法权益提供无缺漏的制度救济，切实维护法治统一。

关键词：规范性文件；备案审查；附带审查；行政诉讼

一、问题的提出

党的二十大报告提出要“完善和加强备案审查制度”[1]。近年来，按照党中央提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”[2]等决策部署，大量存在问题的规范性文件得到依法纠正。十三届全国人大“五年来，累计督促推动制定机关修改完善或者废止各类规范性文件约2.5万件”[3]。可以说，备案审查制度不仅长出了牙齿，而且在持续增强咬合力。2023年12月29日，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》）出台，全面开启完善和加强备案审查制度的新征程。2024年是人民代表大会制度建立70周年，根植于人民代表大会制度的备案审查制度，如何在新阶段增强制度刚性，加大监督纠正力度，实现高质量发展，面临一系列新的更高要求。

当前，备案审查制度沿着“以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖”[4]的“全覆盖式”图谱有序推进，按下了加速发展的“快进键”。但随着制度实践的发展，实际运行中也遇到一些难点和堵点，如何加强对规章以下规范性文件的审查监督便是其中之一。这些位阶不高、“乱发文、出台‘奇葩’文件”侵犯公民合法权益的乱象不容忽视，已然成为阻碍备案审查制度纵深推进的“最后一公里”。为解决上述问题，应当立足现有法律法规和制度资源，充分挖掘其中的制度养料，探寻有效的解决路径。2014年修改的行政诉讼法创设了规范性文件附带审查制度（以下简称“附带审查制度”），“赋予法院对规范性文件一定的审查权限，对规范性文件违法的情况作出认定，为行政诉讼直面和解决深层次的、行政管理制度措施方面的矛盾纠纷提供了制度保障”[5]。但囿于制度本身设计和行政诉讼制度的功能定位，司法实践中存在一些偏离现象，保障公民合法权益的立法目的未能得到全面实现。

从对附带审查制度的既有研究看，早期主要关注“法院是否拥有规章以下规范性文件的审查权”[6]、“如何构建和完善对不合理具体行政行为的司法救济和司法监督机制 ”[7]等课题。学界对附带审查问题的研究，首先集中于“附带审查与法治、人权的关联关系，探讨法院审查抽象行政行为的正当性”[8]，同时“围绕审查裁量基准展开讨论”[9]，大量实证研究和案例分析不断涌现[10]，愈加关注附带审查制度保障公民合法权益、维护法制统一功能作用的发挥。然而，从体系论的视角进行制度反思、功能重构，将两种制度关联起来讨论研究的较少。现有成果或“尝试以审查衔接联动机制为连接点，对机制可能的作用范围和功能进行探讨，以展示其运作逻辑或内在机理”[11]；或“立足国家治理体系，论证备案审查国家治理功能的实践面向”[12]，这些都为深化认识备案审查制度功能提供了思路，但是缺少对附带审查制度司法实践的实证研究，缺乏对两者良性互动问题的细致刻画。本文以人民代表大会制度为分析框架，通过实证观察展示附带审查制度运行中的实际问题，分析司法实践中偏离现象的具体原因，并从备案审查制度的再思考入手，分析两者有效衔接、实现制度补强的可能性，提出具体优化路径，以期从强化备案审查制度刚性的角度，为保障公民合法权益提供无缺漏的制度救济、织密无死角的规范性文件审查监督网络提供思考方向。

二、现状审视：附带审查制度运行的实证观察

2014年修改的行政诉讼法第五十三条，首次在法律层面确定了附带审查制度在行政诉讼中的运用。“将规范性文件纳入法院的附带审查范围，将彻底改变长期以来规范性文件不受司法审查的现实困境，将有越来越多的规范性文件进入行政诉讼的审查范围，及时纠正违法的规范性文件，减少规范性文件对相对人合法权益的损坏”[13]，可以说“行政规范性文件附带审查条款背后承载了立法机关、普通公众与法学学者对司法控制模式所寄托的厚望，但这种审查模式在司法实践中却与理想情形相距甚远，呈现出‘运行不良’的状态”[14]。对此，有必要进行实证分析，展示运行中的实践面向。

（一）启动附带审查限制过多，附带审查请求启动率不高

根据行政诉讼法第五十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称最高院解释）第一百四十六条规定，启动附带审查需要同时满足三个条件：一是针对行政行为提请诉讼，且符合行政案件的受理条件；二是提请审查的是规章以下的规范性文件，且是作出该行政行为的依据；三是附带审查请求与行政诉讼一并在一审开庭审理前提出，有正当理由的可以在法庭调查中提出。三者同时满足，便可顺利启动附带审查。反之，只要一个条件未能成就，附带审查请求便会遭到阻却。

为进一步了解附带审查制度创设以来的运行效果，不少学者从实证研究入手，对中国裁判文书网公开的行政案件进行观察分析。如以2015年5月1日至2022年1月31日为时间线，有学者对筛选获得的1155件案件样本进行分析发现[15]，不予回应附带审查请求的92件，占比8%；驳回原告附带审查请求的803件，占比69.5%；进行附带审查的260件，占比22.5%，其中认定规范性文件合法的234件，占比20.2%，认定规范性文件违法的26件，占比2.3%。又如，有学者对附带审查制度确立以来至2019年3月18日筛选的947份文书样本进行分析发现[16]，法院启动实体审查的97件、未启动的850件，实体审查启动率为10%。从审级看，一审法院启动率最高，为15.7%；再审最低，为0.071%。从各级法院看，基层人民法院启动率最高，为18%；最高人民法院次之，为8%；中级人民法院和高级人民法院均为5%。

上述数据虽然不能体现附带审查启动运行情况的全貌，但可以从中管窥一二。这些数据的背后，均指征表明附带审查请求启动率不高。从最高人民法院公布的2016年1月至2018年10月的数据，亦可得到印证。在此期间，“全国一审行政案件收案数共约651544件，其中规范性文件附带审查约为3880件”[17]，约占案件总量0.6%，同样揭示了附带审查制度的运行效果不甚理想。

（二）审查范围不统一，大量规范性文件被排除附带审查

审查范围的确定，是附带审查制度运行的关键，直接决定着附带审查的作用空间。根据行政诉讼法第五十三条的规定，审查的对象范围是规章以下的规范性文件，具体包括国务院部门、地方各级政府及其工作部门的规范性文件，以及乡（镇）人民政府的规定等。这看似清晰的审查范围，随之而来的疑问是：什么是规范性文件？具体表现形式是什么？如何确定附带审查范围？这些问题并未在行政诉讼法中得到回应。面对制定主体不一、种类繁杂的规范性文件，行政诉讼法并无明确的概念界定，给出易操作的规范指引。这必然给法院识别规范性文件、确定附带审查范围造成判断难题。因缺乏操作指引，司法实践中认定不一，甚至结果冲突的情况时有发生，司法权威也将受到影响。

以争论较多的党政联合发文为例，呈现出截然不同的实践样态。一是直接排除适用。因“党政联合发文通常不被认为是‘政务信息’，也就理所当然不能作为政府信息公开、抽象行政行为备案审查的对象”[18]。这类文件被提请附带审查时，经常因此逸脱附带审查范围，难以接受附带审查监督。如刘卫东诉青岛市李沧区人民政府一案，一审法院经审理认为，诉请文件为区委发文文号，属党务信息而非政府信息。二审法院经审理亦认为，其是党组织文号印发的党政联合文件，属党务信息，不属于信息公开条例的调整范围。又如，福建省兴化市千垛镇人民政府与浙江长裕有限公司、兴化市公安局等行政强制争议中，长裕公司主张对县委办公室发的文件进行合法性审查。一审法院经审查认为，该文件属于党政联合发文且主办机关、文号为党委机构，不宜纳入司法审查范围，故对该项诉讼请求依法不予支持。二审法院经审理认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。

二是“同件不同判”。如张利香诉景宁畲族自治县鹤溪街道办事处、景宁畲族自治县人民政府案，一审法院经审理认为，系争规范性文件为县委办公室文件，景宁县政府不予审查符合法律规定。然而，二审法院经审理认为，该文件属于附带审查范围，原审法院认为该文件不属于审查范围有误。

同样值得关注的是，附带审查的规范性文件必须是被诉行政行为的依据，两者必须相关联。而两者的关联关系如何判断、关联程度如何把握等问题，都有赖于在司法实践中探寻答案。在何为附带审查范围的规范性文件、依据的具体指向等基础概念未得到有效澄清的情况下，势必阻滞附带审查制度的法治化运行。（三）审查标准不明确，司法裁量尺度不一审查标准的确定，是判断规范性文件合法与否的衡量尺度，直接影响司法裁量的广度、深度和强度。行政诉讼法第六十四条明确规定，经法院审查认为规范性文件不合法的，“不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。最高院解释第一百四十八条以列举的形式，补充、细化了不合法的具体情形，为审判工作提供了规范指引。可见，规范性文件的审查认定，既聚焦实体内容的合法性判断，又着眼制定程序等程序性考量。然而，具象化到“司法实践中适用的‘与上位法相抵触’‘与上位法不一致’审查标准并未形成对行政规范性文件违法类型的完整涵盖，致使诸多案件的审查标准处于不明确的状态，审查标准的不完备事实上已经成为行政规范性文件司法审查机制中较为凸显的问题”[19]。

从司法实践看，确认规范性文件合法的审查标准存在不同面向。以实证分析为例，有学者整理258件最高人民法院的裁判文书发现[20]，其中启动附带审查的23件样本中：仅以“不违反上位法”或者“与上位法不冲突”为标准的10件，占比43.5%；仅以审查制定程序为标准的2件，占比8.7%；以“不违反上位法+制定程序合法”认定的5件，占比21.7%；以“不违反上位法+制定主体合法”认定的1件，占比4.4%；以“不违反上位法+制定程序合法+制定主体合法”认定的5件，占比21.7%。

就规范性文件制定本身而言，是在推进法治政府建设目标任务下，为保障各项行政管理活动有力有序开展的一种方式和手段，体现的是“一个运用多重事实与价值知识而进行交涉与选择的过程”[21]。从附带审查的视角观察，“既然规范性文件合法性审查同样被认为是一个裁量过程，审查过程中就可能存在宽广不一的判断余地，审查结论除了与上位法的规定有关之外，还会与审查者的价值取向、规范性文件制定的事实基础等其他因素相关”[22]。然而，“在径行选择裁判依据的情形下，法院为了掩盖规范性法律文件所存在的合法性问题，无法在判决书中充分进行说理，削弱了判决书的可接受性”[23]。即便可以向有关机关发出司法建议，但司法建议本身缺乏刚性约束力，不免“陷入‘石沉大海’的实践窘境”[24]。因审查标准不明确，司法裁量尺度不一的实践现状，需要引起重视。

三、制度思辨：附带审查制度实效不彰的原因分析

面对司法实践中，附带审查请求启动率不高、审查范围不统一、审查标准不明确等问题，既囿于制度本身的局限性，也有功能定位的限度影响，审查强度也受一定因素的干扰，需要从制度设计、功能定位、审查态度等层面查找分析，以廓清附带审查制度运行的逻辑前提和现实障碍。

（一）三重“附带”的局限性

一是提请方式的附带性。必须以主诉行政行为符合行政诉讼受案范围为前提，在提起行政诉讼时以附带审查形式一并提出，不能单独就规范性文件向法院提出审查请求。简言之，附带审查只可“附带提”，不可“直接诉”。大量实证研究结果表明，附带审查请求启动率不高。相当数量的附带审查请求，因主诉行政行为不符合受案范围，或直接提起审查请求，或迟延提出审查申请等，未能顺利进入附带审查通道，直接阻断了公民诉诸法院寻求司法救济的途径，也阻滞了行政诉讼解决行政争议、保护公民合法权益功能的实现。

二是审查范围的附带性。提请审查的规范性文件必须是被诉行政行为的依据，两者具有关联性。若行政行为的作出，并未依据该规范性文件，其合法性问题必然被排除在审查范围之外。从司法审查有限原则看，行政诉讼的受案范围必然需要一定的外围边界，寓于行政诉讼之中的附带审查受此原则约束是题中应有之义，否则会导致审查活动的失序。反观司法实践，有的法院未全面考量两者的关联关系，仅基于文件属性等因素，便直接排除审查的做法值得商榷，党政联合发文的附带审查实例便是具体例证。但受困于审查范围的“附带性”，加之缺乏可操作的规范指引，审查活动中简单地以依据不足或并未援引具体规范性文件等原因，不予考虑附带审查请求的做法不在少数。这样的做法，既不利于实质性解决行政争议，亦不能及时实现司法救济，更加难以对规范性文件进行司法监督。

三是审查结果的附带性。审查规范性文件，是为确认被诉行政行为的合法性展开的，实则是对被诉行政行为合法性审查的延展，审查结果仅作为认定行政行为是否合法的依据。以此观之，法院基于对行政行为的合法性认定，获得了对关联依据，即规范性文件在个案中合法于否的评价空间。然而，这种审查结果的认定，仅及于个案，处理结果仅是“不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。相对于“一事不再理”原则，“鉴于规范性文件的普遍适用性，在其未被撤销或废止的情况下，同一规范性文件就可能反复受到法院审查，由此而出现重复审查”[25]，甚至产生审查结果冲突等问题，势必会消解司法权威，更无法彻底阻断“带病”规范性文件存续于司法审查的局面。

（二）制度功能的有限性

从立法层面看，2014年修改的行政诉讼法第一条开宗明义阐明立法目的和宗旨。“解决行政争议”增列其中，且排序置于“保护公民、法人和其他组织的合法权益”“监督行政机关依法行使职权”之前，一方面凸显立法者对该项功能的强调，也从侧面反映立法者对“通过行政诉讼化解行政纠纷的作用”[26]的立法期待。可见，行政诉讼的首要任务是解决行政争议，附带审查必然围绕这一目的展开，并最终服务于行政争议的解决。从这一立法目的出发，当行政争议不复存在（如诉讼过程中选择撤诉等），抑或通过其他审查方式得以实现救济（如通过适用高位阶的上位法来确定被诉行政行为的合法性，直接排除诉请审查的低位阶规范性文件），都将直接导致附带审查请求的落空。

从制度设计看，2014年修改的行政诉讼法删除了原法第一条“维护和监督行政机关依法行使职权”中的“维护”，旨在“对行政行为的合法性进行控制和监督,以保护公民、法人和其他组织的合法权益”[27]。反观“规范性文件一并审查是在法律适用层面进行的，目的在于确定行政行为是否适用了不该适用的规范性文件”[28]。由此看出，行政行为的合法性确认，以规范性文件的合法性审查为前提。此时，法院必须对规范性文件的合法性进行评价、作出评述。反之，若两者不存在关联的依据关系，规范性文件也失去了审查的必要。实际上，即便未提出附带审查请求，但“行政诉讼负有‘监督行政机关依法行使职权’的职责，该项职责决定了行政诉讼是对行政行为合法性的全面审查，审查的内容并不局限于当事人的诉辩主张”[29]。可见，“对行政行为的合法性进行控制和监督”，并不完全依赖于附带审查请求的提请与否，法院通过依申请或依职权审查亦能实现。

“服判息诉、自觉履行裁判是实质性解决在法律方面的衡量标准。”[30]尽管行政争议在法律程序上实现了“案结”，但有的规范性文件并未进入附带审查范围、接受司法审查监督，没有根本上做到“事了”。一方面，造成附带审查制度部分虚置，一定程度上背离了制度创设的初衷。另一方面，合法性存疑的规范性文件会再次流入附带审查通道，造成司法资源的浪费。

（三）司法机关在附带审查中的谦抑性

从职权角度看，“规范性文件的合法性本不属于法院职权范围，但附带审查的制度构造将其纳入行政诉讼，则意味着法院审判职权的相对扩展，一定程度上涉及司法与行政权关系的结构调整”[31]。但行政诉讼法对附带审查制度设计着墨不多，仅有第五十三条和第六十四条两个条文。要应对纷繁复杂的附带审查制度实践，显然难以提供充足有力的制度供给和细密规则的规范指引，进而影响制度本身的效用发挥。在“审什么”“怎么审”“审到何种程度”等实体性问题难以获得明确操作标准的情况下，出于对行政权的尊让，容易造成“不会审”“不愿审”，甚至“不敢审”的局面。

一方面，附带审查制度“本就具有难以弥合的局限性，相较于规范性文件直接审查，其启动条件更严，审查程度更浅，错误成本更高，对法的安定性的冲击也更大，而这种局限性又会在司法运行过程中产生重要影响”[32]。对此，有的法院可能会采取一些迂回措施，如以“依据不足”“并未援引”“不是行政行为的依据”等为由，直接回避附带审查。实证研究中附带审查请求启动率低和违法认定率低的现象，也从侧面反映出法院启动附带审查的消极态度。

另一方面，实践中有的“基层法院在个案中通过‘关联性’判断等各类手段排斥附带审查的适用，以及尽量回避公开评价、说理含糊不清等消极倾向，似乎更是信息不对称情形下‘明哲保身’的被动策略，反映出地方法院对各类风险的提前预警与策略规避，旨在防范公开评价尤其是差异化判断所夹带的各类制度风险”[33]。由此呈现出的谦抑消极的审查态度，背后折射的是司法能动性稍显不足的实践阴影，需要进一步思考应对策略。

四、优化路径：衔接人大备案审查制度予以补强

“当司法实践遭遇现实梗阻时，我们既要求诸理论的支持，同时又要找出破解之道。”[34]面对附带审查制度实际运行中的不足，分析人大备案审查制度功能发现，两者衔接实现制度补强存在多重可能性，可以有效矫正制度实践中的偏离。

（一）衔接人大备案审查制度的可能性分析

附带审查制度和人大备案审查制度，均属于事后监督，是两种重要的权利救济方式，在价值追求、功能效用、治理效果等层面存在紧密的逻辑联系，两者有效衔接存在多重可能性。

1.衔接基础：价值追求的同向性。备案审查是保障宪法法律实施的重要制度，是加强和改进宪法监督的重要抓手。附带审查制度旨在通过附带审查，实现法院对行政个案审判中涉及规范性文件的合法性审查，以“发挥维护法制统一、监督行政权力、保护私方权益、保障依法裁判的功能”[35]。两者都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是推进和完善中国特色社会主义法治体系建设的重要力量，以此构成两者有效衔接的制度基础。

再者，保障公民合法权益是备案审查制度的重要功能，也是行政诉讼法的立法目的之一。附带审查制度是行政诉讼制度的重要组成部分，必然一体遵循并有效保障“保护公民、法人和其他组织的合法权益”立法宗旨的实现。以此观之，备案审查制度和附带审查制度的内在价值趋同。虽然两者在实际运行中的逻辑结构有所不同，但都为维护法治统一提供了重要制度支撑，在价值追求上具有同向性。

2.作用方向：功能效用的互补性。当前，备案审查制度正“全覆盖式”向前推进，“其以维护法制统一为切入点，建立起纵向到底、横向到边的全覆盖格局，塑造出上下贯通、左右联动的衔接联动机制和联合审查机制，形成了沟通协商、刚柔并济的审查工作方法，有助于治理碎片化问题的有效解决”[36]。从审查方式看，备案审查可以“综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式”，实现对规范性文件全方位的审查监督。从审查标准看，附带审查聚焦于合法性审查；备案审查则涵盖对规范性文件在合宪性、政治性、合法性、适当性等层面的多维度检视和审查监督。此外，《备案审查决定》第十一条第六项明确规定比例原则在备案审查中的应用，能够更大程度对规范性文件形成监督制约。

从近四十年备案审查的制度实践看，以“制度”“能力”为关键词，全国人大到地方人大层面都实现了备案审查能力建设的显著提升。2022年修改的地方组织法将“听取和审议备案审查工作情况报告”上升为法律规定，“备案审查工作从幕后走向前台，逐步实现‘显性化’”[37]。2023年修改的立法法丰富完善“适用与备案审查”的具体规定，为备案审查工作提供了更为细密的操作规范。地方人大层面，通过自主型和实施型立法两种形式，实现了地方性法规层面的制度供给。近年来积累的备案审查实践经验和制度规范，能够有效弥合附带审查制度实践的缺漏，实现两者功能效用的补强。

3.现实需求：治理效果的协同性。作为公民实现权利救济的两种机制和途径，两种制度设计不应仅是制度层面的叠加，应着力于制度整体效能的发挥。从审查对象看，两者的对象范围虽有重叠，但并不完全重合。附带审查的对象范围仅限于规章以下低位阶的规范性文件，而备案审查可以实现对规章及规章以上规范性法律文件的审查监督，审查覆盖面更广，监督作用范围更大。从审查主体看，法院作为附带审查机关，开展附带审查需要满足一定条件，启动上存在一定“障碍”。人大作为备案审查机关，以“有件必备、有备必审、有错必纠”为原则，在审查方式和审查标准层面，可以实现对规范性文件穿透式地审查，更好地回应保护公民合法权益和维护法治统一的现实需求。

“一府一委两院”由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，“体现的是立法权对行政权和司法权的审查与监督，反映了我国人民代表大会制度的基本要求”[38]。人大及其常委会作为国家权力机关，依法开展监督工作的目的，是保证宪法法律正确实施，“一府一委两院”有效执行宪法法律。“这既是对这些国家机关权力的制约，也是对这些国家机关工作的支持和促进。”[39]司法实践中，“法院只能间接、具体、附带地审查规范性文件的合法性，不能直接、抽象、独立地对规范性文件进行审查”[40]。反观人大备案审查制度，既有柔性的沟通协商机制，更有刚性的约束手段，刚柔并济多维度的作用方式，能够实现对规范性文件多层面的审查监督，更加周延地保障公民合法权益，拓展权利救济渠道。

（二）衔接人大备案审查制度的路径选择

备案审查制度根植于人民代表大会制度，基于制度本身的独特功效，可以从衔接模式等多重层面，有效弥补附带审查制度的不足，矫正司法实践的偏离，实现审查监督的闭环，切实保障公民合法权益，维护法治统一。

1.衔接模式：加强良性互动，实现多元共治。当前，“我国已形成以权力机关尤其是最高国家权力机关为主，行政机关占据重要地位，司法机关在一定程度协助行使备案审查权力的主体复合、层次多元的备案审查机制”[41]。在多元共治的治理框架下，行政规范性文件的审查监督主体，主要涉及人大、行政机关、审判机关、检察机关等。考虑到行政机关的审查监督，主要以行政复议为展开渠道，属于行政机关的内部监督，难以摆脱“自己做自己的法官”带来的诸多弊端。而“法院不是规范性文件备案审查机关，不负有全面抽象审查的义务。在规范性文件审查问题上，法院不比人大或政府具有更强的民主正当性或专业性”[42]。再观察检察机关，对行政违法行为的监督，虽然逐渐延伸至对规范性文件的监督，但“我国行政违法行为检察监督尚处于探索阶段，尽管宪法赋予检察机关对行政机关的行政行为进行监督的法定权力，但具体法律供给层面并未就检察机关在行政违法行为监督中的职责和权限作出明确规定，相关配套制度仍不完善”[43]。检察监督的质效必然受到影响，规范性文件的监督效果也会受到牵连。因此，衔接人大备案审查制度实现补强是目前的优化选择。

从多元共治的治理逻辑看，呈现出治理主体和治理方式的双重多元化。故而，衔接模式的选择应以此为切入点，实现制度层面的优化。一是在治理主体层面，构建多元治理主体的整体联动工作格局。自2015年中央办公厅印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》以来，地方层面相继出台实施意见，以党委、人大、政府系统各备案审查工作机构为主体的备案审查衔接联动机制逐步建立并日趋完善。故而，可以有效借鉴其实践经验，从健全工作机制出发，搭建与审判机关、检察机关的衔接联动机制，加强各系统之间的协作配合。同时，建立健全人大、政府、法院、检察院、司法行政机关等参加的联席会议制度，以情况通报会、工作座谈会、案例分析会等形式，经常性交换工作意见，构建整体联动的多元共治工作格局。

二是在治理方式层面，搭建多元治理方式的整体治理网络。多元共治框架下，基于各治理主体分属不同系统，工作属性和治理方式上存在差异。对此，需要根据各自职责属性，科学划分责任区域，健全完善相关责任机制。实践中，建议健全完善信息共享机制、协调会商机制、异议处理机制、审查结果告知机制等，在制度合力作用下，提升整体治理效能。通过“抄告单”“明细表”等，清单式地列明工作中发现的存疑规范性文件，让其能够直接进入人大备案审查视野，接受人大备案审查监督。同时，采用工作简报、提示单等方式，共享规范性文件的识别方法、审查标准的实践应用、审查范围的具体把握等实践经验，实现多元治理方式的协同共治。如赣州市人民政府就专门出台文件，从“构建党委领导、人大监督、政府有为、法院主导、部门联动、社会参与的行政争议多元化解机制”出发，通过多元治理、体系治理，整体提升法治化水平，切实保障公民合法权益。

2.衔接脉络：强化刚性约束，提升治理实效。针对实践中司法建议“石沉大海”、回避评价规范性文件等问题，为避免陷入循环诉讼、程序空转，可以从以下两个方面入手，进一步强化刚性约束。一方面，从提升治理实效出发，实现监督闭环。一是织密审查监督网络。建议建立健全跟踪督办制度，将未进入附带审查范围的规范性文件，通过衔接联动机制进行动态管理。即使其逸脱法院的附带审查监督，也能顺利进入人大备案审查监督。即便不属于人大备案审查范围，亦可通过衔接联动机制，移送给有权的审查机关，形成审查监督的闭环模式。二是延伸审查监督触角。通过开展人大机关+司法机关+行政机关同堂培训、深化院校合作、规范性文件评查活动等方式，拓宽备案审查监督场域，适当前移审查监督端口，从源头上提高规范性文件质量，实现审查监督效果的最大化。如2017年以来，赣州市人大连续举办的立法和备案审查工作培训班，均覆盖市本级“一府两院”，通过同堂培训，以共学凝聚共识实现共进。又如，2023年4月，赣州市中级人民法院与赣州市委党校签署院校合作协议，成立“依法行政现场教学基地”。在推动行政审判工作高质量发展的同时，有效发挥领导干部的示范引领作用，助推法治政府建设。

另一方面，从健全完善审查进路入手，增强备案审查刚性。一是强化刚性约束。对合法性存疑的规范性文件，法院虽然无权撤销或废止，但可以通过衔接联动机制报送至人大备案审查工作机构，在人大层面实现依法撤销或废止。以江西省的制度实践为例，针对“规范性文件被纠正或者撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应当及时修改或者废止”。从“有错必纠”的角度，既能有效避免“带病”规范性文件再次流入附带审查通道，造成司法资源浪费，又能充分发挥备案审查的监督效用，实现“处理一件、规范一片”的治理效果，切实维护法治统一。二是完善审查监督方式。人民代表大会制度下，“人大对‘两院’工作的监督，应该体现在‘类案’上，而不是‘个案’上”[44]。鉴于此，实践中可以从优化工作机制、完善审查监督方式入手，为备案审查发挥监督作用提供制度保障。建议健全完善规范性文件动态清理和集中清理工作机制，对发现的共性问题和倾向性问题，综合运用专项审查和联合审查等方式，及时开展集中清理和定期清理，确保规范性文件既符合法制统一原则，又适应改革发展需要。同时，加强附带审查制度和备案审查制度的互动衔接，从备案审查的制度供给中，强化附带审查判决的说理论证。

3.衔接成效：实现全过程人民民主。从体系论的角度看，为确保备案审查制度的功能效用得到真正释放，各级人大及其常委会应当把牢“四个机关”定位，以“一盘棋”的整体思路，实现人大各项工作联动，形成监督合力。如江西省赣州市作为人民代表大会制度的初始发祥地，始终坚持以人民代表大会制度为依托，以全局性视角推动人大各项工作整体发展。一是全面推动代表联络站建设，2017年已实现全市乡镇（街道）站点建设全覆盖。二是2022年根据江西省人大常委会统一部署，积极开展“聚焦八大行动、争创第一等工作、人大代表在行动”主题活动，以专题调研、专题询问、执法检查、制作“回头看”专题片等为抓手，实现了监督工作的有效融合。三是在江西省人大常委会和赣州市委的高度重视下，牵头组织摄制的《人民代表大会制度从这里走来》专题片，于2022年11月正式上线全国人大网络学院，获得全国人大常委会办公厅充分肯定。“不仅为研究宣传中华苏维埃代表大会制度提供了丰富史料，也为新时代坚持和完善人民代表大会制度提供了参考借鉴。”[45]四是注重发挥基层立法联系点“直通车”作用，凝心聚力畅通民意表达渠道。以赣州市章贡区人大常委会为例，2023年被确定为全国人大常委会法工委基层立法联系点，也是全国人大常委会法工委设立在江西省的首个县级“国字号”基层立法联系点。

人民代表大会制度是践行和实现全过程人民民主的重要制度载体，备案审查制度根植于人民代表大会制度，可以从以下几个层面改进，实现备案审查制度实践的延伸与完善。一是工作理念上，“必须坚持以人民为中心，贯彻全过程人民民主理念，保障人民群众通过备案审查制度依法提出意见、表达诉求，努力做到民有所呼、我有所应，切实维护人民根本利益，使备案审查制度和工作成为践行全过程人民民主的重要形式和制度载体”[46]。二是可有效借鉴江西省赣州市人大的实践经验，以人民代表大会制度为依托，以备案审查的制度实践为平台和载体，有效联结人大的地方立法工作、代表工作、执法检查、专题询问、专题视察、工作评议等，实现工作衔接、制度整合，叠合作用于人大监督工作的整体实效。同时，可以建立问题清单台账制度，在人大各项工作中联动对存在的共性问题进行销号管理，实现监督链条的延伸，提升监督工作的精准度。三是借鉴区域协同立法的有益经验，建立健全备案审查协同工作机制，加强工作的整体性和系统性，有效回应依法审查监督各类规范性文件的现实需求，形成全方位、无漏洞的审查监督网络。四是畅通民意反映、反馈多种渠道，丰富基层立法联系点、代表联络站等工作载体，开展备案审查工作进站、“法庭进站”等活动，通过案例讲解、现场讨论等互动形式，既实现人民代表大会制度故事、备案审查声音的向下传播，又能够把基层的民意意见吸收上来。如2022年5月，瑞金市人民法院探索创建的“法庭入站”工作机制，实现了以人大代表工作为纽带，有效推动法院调解平台和代表平台的良性对接，也为实践中增强备案审查制度和附带审查制度的良性协作提供了新的思路。

五、结语

随着全面依法治国进程的纵深推进，尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从“全面贯彻实施宪法”[47]的高度推动备案审查发展。备案审查工作不断显性化，不再“鸭子兀水”，而是显现出“乘风破浪”之势。“允许由法院对规范性文件进行附带审查，是社会进步的标志”[48]，但囿于附带审查制度设计本身的局限性，功能效用未能全面释放。人大备案审查制度根植于人民代表大会制度，具有强大的制度活力，必将随着人民代表大会制度的巩固和发展，切实担负起保证党中央令行禁止、保证宪法法律实施、保护公民合法权益、维护国家法制统一、促进提高规范性文件制定水平的法治使命。

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