中信建投 | 政府与市场配合，民生与发展并重——价格治理改革政策

摘要：价格是市场经济条件下资源配置效率的“牛鼻子”。从1984年价格体系改革开始，我国逐步深化价格市场化改革进程，截至目前，全社会商品和服务价格市场化程度已达97.5%。为了进一步服务全国统一大市场建设，使价格充分反映市场供求关系，增强价格反应灵活性，完善价格治理机

价格是市场经济条件下资源配置效率的“牛鼻子”。从1984年价格体系改革开始，我国逐步深化价格市场化改革进程，截至目前，全社会商品和服务价格市场化程度已达97.5%。为了进一步服务全国统一大市场建设，使价格充分反映市场供求关系，增强价格反应灵活性，完善价格治理机制势在必行。此轮价格改革政策从农业、能源、公用事业、公共服务与公共数据五大重点领域着手，分类施策，放管结合，建立健全价格的 “形成-引导-调控-监管”四大机制，对于强化民生导向、缓解财政压力、促进物价回升、摆脱行业“内卷”、推动高质量发展等均具有重要、深远意义。

4月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善价格治理机制的意见》（以下简称《意见》），从健全促进资源高效配置的市场价格形成机制、创新服务重点领域发展和安全的价格引导机制等七方面提出17项具体要求。《意见》全文内容涵盖价格改革、价格调控、价格监管等价格工作各领域，部署健全四个机制，即健全促进资源高效配置的市场价格形成机制，创新服务重点领域发展和安全的价格引导机制，完善促进物价保持合理水平的价格调控机制，优化透明可预期的市场价格监管机制。通过健全四个机制，加快构建市场有效、调控有度、监管科学的高水平价格治理机制，提高资源配置效率，提升宏观经济治理水平，更好服务中国式现代化建设。

一、价格改革回顾与成效

价格改革历程是我国经济体制改革的重要组成部分，自改革开放以来，我国价格经历了从计划经济时期的高度集中统一定价，到改革开放后逐步引入市场机制、放开部分商品价格，再到建立社会主义市场经济体制后，以市场形成价格为主、政府调控为辅的多元化价格机制的转变。从20世纪80年代的价格双轨制探索，到90年代粮食、电力等关键领域的价格市场化改革，再到21世纪以来不断深化的价格机制改革，我国逐步完善了主要由市场决定价格的机制，同时加强了对重要民生商品和公共服务价格的调控与监管。这一过程极大优化了资源配置，激发了市场活力，促进了经济的快速发展，也为当前进一步完善价格治理机制奠定了坚实基础。整体来看，历史上的价格改革主要有三点影响：一是在经济层面，促进资源配置效率的极大提升，价格改革逐步发挥出市场经济的潜能，持续优化资源配置，激发市场活力，促进宏观经济稳定。二是社会层面，促进公共服务质量提升，放开部分公共服务领域的价格，引入市场竞争机制，激发了市场主体的积极性，提高了公共服务的供给质量和效率，满足了人民群众日益多样化的服务需求，保障民生需求。三是行业层面，价格改革后行业盈利弹性提高，企业盈利弹性也随之提高，更有动力注重成本控制和技术创新，提升行业整体竞争力，推动行业可持续发展。

根据2024年12月16日《经济日报》刊发的发改委署名文章《深化价格改革完善要素市场制度和规则》，党的十八大以来价格改革取得显著成效：（一）推进价格市场化改革，主要由市场决定价格机制进一步完善。放开种子、桑蚕茧、食盐、烟叶等农产品价格，放开燃煤发电上网电价，取消已实行70多年的工商业目录销售电价。截至目前，全社会商品和服务价格市场化程度已达97.5%。（二）健全政府定价制度，建立起约束激励并重的科学定价机制。对属于网络型自然垄断环节的输配电、天然气管道运输、水利工程供水等，按照“准许成本+合理收益”模式，分别制定定价办法和成本监审办法。完成三轮输配电价改革，实质性实现了电网经营收入从购销价差向输配电收入的转变。创新天然气跨省管道运输定价机制，分4个区域实行“一区一价”，促进加快形成“全国一张网”。（三）构建保供稳价制度体系，实现物价合理运行。加强初级产品、重要民生商品保供稳价顶层设计，围绕监测预警、发展生产、产销衔接、储备吞吐、进出口调节、预期引导、市场监管等，搭建起保供稳价“四梁八柱”。在生猪价格过度下跌时启动储备收储，在价格过度上涨时启动储备投放，防止价格大起大落，稳定生猪生产；明确煤炭中长期合同的合理价格区间，划边界、稳预期，引导煤炭价格在合理区间运行。（四）创新支持绿色低碳发展价格政策，促进资源节约和环境保护。全面建立居民阶梯水价、电价、气价制度和非居民用水超定额累进加价制度，出台电解铝、水泥、钢铁行业阶梯电价政策。完善分时电价机制，进一步引导用户合理用电。建立健全污水、垃圾处理收费政策，绝大多数设市城市污水处理收费标准基本覆盖成本。

二、本轮价格治理改革的主要内容

1、背景

本次出台《关于完善价格治理机制的意见》的背景，是基于我国经济高质量发展的需求以及当前宏观经济形势的综合考量。一是党的二十届三中全会对进一步深化价格改革作出了全面部署，“完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预。健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。推进水、能源、交通等领域价格改革，优化居民阶梯水价、电价、气价制度，完善成品油定价机制。”二是上一次价格改革已经是10年前，伴随着我国经济增长和社会发展的新形势，需要进一步深化价格市场化改革，提升价格治理能力，以强化价格信号的导向作用，更好地统筹扩大内需与供给侧结构性改革。三是构建全国统一大市场的需要。完善价格治理机制，能够促进先进优质生产要素的高效流动，打破地方保护和市场分割，为统一大市场的建设提供有力支撑。四是价格改革可以同货币政策、财政政策、产业政策等宏观调控政策形成协同效应，形成政策组合拳。五是当前物价持续低迷，CPI连续24个月同比增速小于1%，反映出市场活力和需求有待进一步激发，完善价格治理机制能够通过优化资源配置，引导市场预期，推动经济结构调整。

2、总体思路：管放结合、反映供求、灵活调整

《意见》的总体思路是坚持“管放结合、反映供求、灵活调整”，以适应新时代经济发展的需求。首先，意见强调“能由市场形成价格的都交给市场”。政府和市场的关系是管放结合的核心，在当前高水平社会主义市场经济体制的背景下，政府和市场的关系有望更加平衡。进一步深化价格市场化改革，推动能源、交通等重点领域价格由市场形成，同时完善相关配套制度，促进先进优质生产要素高效流动，服务全国统一大市场建设。其次，意见注重使价格“充分反映市场供求关系”，聚焦重点领域和关键环节，破解价格治理难点堵点问题，增强价格反应灵活性，确保价格能够灵敏地反映市场供需变化。最后，意见还提出灵活调整的思路，通过完善价格调控机制，综合考虑总供给和总需求、经济增长、市场预期等因素，合理确定价格水平预期目标，并加强价格政策与财政、货币、产业等宏观政策的协同发力，提升价格总水平调控效能。这种“管放结合、反映供求、灵活调整”的总体思路，旨在构建市场有效、调控有度、监管科学的高水平价格治理机制，提高资源配置效率，服务中国式现代化建设。

3、主要内容

《关于完善价格治理机制的意见》围绕构建高水平价格治理机制，提出了“四个机制”和“一个基础”的总体框架。其主要内容包括：一是健全市场价格形成机制，深化能源资源、交通运输等重点领域价格市场化改革，推进现货和期货市场建设，营造公平竞争的市场环境。二是创新价格引导机制，聚焦农业、能源、公用事业、公共服务和公共数据等领域，通过价格信号引导资源配置，服务国家重大战略和民生需求。三是完善价格调控机制，加强价格总水平调控，夯实重要商品价格稳定基础，强化重要商品价格调控，保障物价合理运行。四是优化市场价格监管机制，规范市场价格行为，强化监督检查，推进协同共治，构建透明可预期的监管环境。五是强化价格治理基础能力建设，健全价格监测预警体系，加强成本监审和调查，完善价格法律法规，提升治理科学化水平。通过这些措施，意见旨在提高资源配置效率，提升宏观经济治理水平，更好服务中国式现代化建设。

三、对于重点行业领域的影响

1、农业

农业生产面临成本攀升和收益下降并存的困境，已成为影响农民农业生产积极性的重要因素。从生产端看，新冠疫情、俄乌战争、巴以冲突等多重国际事件引发化肥、农药等农资价格与农机作业费用逐年上升；生猪养殖因周期性价格波动，农户抗风险能力薄弱；承包地经营权流转市场存在定价机制不透明、交易成本高等问题，制约农业规模化经营。从销售端看，农产品分散化销售模式导致农民议价能力弱化，叠加价格传导机制不畅，农民的生产收益被进一步侵蚀。如何通过政策引导和市场调节，降低种粮成本，提高种粮效益，成为当前农业发展亟须解决的问题。

针对以上问题，此次《意见》指出，要完善促进粮食和重要农产品稳定安全供给的农业价格政策。健全价格、补贴、保险等政策协同的种粮农民收益保障机制，完善稻谷、小麦最低收购价和玉米、大豆生产者补贴等政策。优化棉花目标价格政策。稳定政策性生猪保险供给，鼓励地方因地制宜探索开展蔬菜等品种保险。深入推进农业水价综合改革，持续完善化肥等农资保供稳价应对机制。完善承包地经营权流转价格形成机制。《意见》预期将产生三方面影响：一是粮食安全强化。最低收购价政策托底叠加保险保障，预计种粮收益提升，农民从事农业生产的积极性将有所提升，粮食播种面积趋于稳定。二是生猪产业转型。政策性保险扩面将平抑价格波动，推动养殖规模化率提升，行业集中度或将有所提高。三是土地资源盘活。完善承包地经营权流转价格形成机制将进一步推动闲置土地流转，促进规模化经营，提升农村集体经济的生产效率。

2、能源

当前能源领域价格机制存在三重矛盾。一是市场与行政指导双轨并存。2015年3月，中共中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，部署新一轮电力体制改革任务。10年来，电力生产组织方式逐步由计划向市场转变，全国统一电力市场建设快速推进，主要由市场决定价格的机制初步建立。电力体制改革形成“管住中间、放开两头”架构，对输配电网环节加强政府监管，确保电网公平开放、市场公平交易，充分发挥电网规模效益、提高管理效率，而在发电侧和售电侧实行市场开放准入，引入竞争，放开用户选择权，价格由市场形成。煤炭、天然气价格形成机制仍受国际市场波动与国内保供压力双重制约，导致能源价格信号扭曲。电力市场化交易规模虽显著扩大，但跨省跨区交易机制尚未完全打破地域分割，行政指令性交易与市场化交易双轨特征明显。二是绿色转型成本传导不畅。新能源发电成本优势尚未通过市场化交易充分体现，环境价值核算体系缺位导致清洁能源溢价机制无法充分发挥作用。工业领域能源效率分化加剧结构性矛盾，传统高耗能行业技术改造动力不足，能源价格未能有效倒逼产业升级。煤电容量电价机制虽推动灵活性改造，但固定成本回收比例偏低，制约调峰能力提升与电源结构优化。三是碳定价机制尚未健全。全国碳市场覆盖范围有限，市场流动性不足与金融属性缺失并存，碳价发现功能尚未充分发挥。绿电交易机制与碳市场协同性不足，跨省跨区绿色电力认证标准不统一，难以形成有效的环境效益补偿机制。容量电价改革虽强化煤电调节属性，但未建立与碳减排目标协同的激励约束机制，影响能源结构低碳转型进程。

针对以上问题，此次《意见》指出，要深化价格市场化改革，分品种、有节奏推进各类电源上网电价市场化改革，稳妥有序推动电能量价格、容量价格和辅助服务价格由市场形成，探索建立促进改革平稳推进的配套制度。健全跨省跨区送电市场化价格形成机制。加快完善电网代理购电制度，推动更多工商业用户直接参与市场交易。进一步完善成品油定价机制，深化天然气价格市场化改革。加快完善煤炭市场价格形成机制。要加快重点领域市场建设，完善多层次电力市场体系，健全交易规则和技术标准，推进电力中长期、现货、辅助服务市场建设，培育多元化竞争主体。完善售电市场管理制度。要健全促进绿色低碳转型的能源价格政策，建立健全天然气发电、储能等调节性资源价格机制，更好发挥对构建新型电力系统的支撑作用。完善新能源就近交易价格政策，优化增量配电网价格机制。综合考虑能耗、环保水平等因素，完善工业重点领域阶梯电价制度。以全国碳排放权交易市场为主体，完善碳定价机制。探索有利于促进碳减排的价格支持政策。完善全国统一的绿色电力证书交易体系。建设绿色能源国际标准和认证机制。此次《意见》深化能源领域价格市场化改革，健全多层次电力市场与现货期货联动机制，推动价格信号真实反映供需关系。在绿色转型方面，建立健全调节性资源价格机制与阶梯电价制度，强化碳市场与绿电交易协同，探索环境价值核算体系，以系统性制度创新破解价格治理深层次矛盾，通过价格杠杆引导资源向高效低碳领域流动。

3、公用事业

公用事业领域的价格机制在以下几方面存在较为明显的问题。一是定价机制双轨矛盾，如民航国内航线虽逐步放开，如2020年已将3家以上航空公司共飞的航线纳入市场调节价范围，但独飞航线或寡头垄断航线仍存在价格管制，未能形成充分竞争。二是成本传导机制不健全，在垄断或半垄断格局下，公用事业领域存在政府与市场责任不清、价格调整滞后、企业成本约束不足、收费方式不合理等问题，部分公用事业企业可能缺乏足够的降本增效动力，成本控制不严，甚至将一些不合理的运营成本、管理费用转嫁给用户，如供水供电接入工程费、供暖管网维护费等，一些交叉补贴的存在也扭曲了价格信号。三是运输价格体系分割，铁路货运价格与公路比价失衡，多式联运协同机制缺失，跨运输方式衔接成本较高，制约物流效率提升。

针对以上问题，此次《意见》指出，放开具备竞争条件的民航国内航线旅客运输价格。明确政府投入和使用者付费的边界，强化企业成本约束和收益监管，综合评估成本变化、质量安全等因素，充分考虑群众承受能力，健全公用事业价格动态调整机制。加快健全铁路、公路、水运、民航等各种运输方式协同衔接的多式联运服务体系。此次《意见》通过系统性政策设计，将对公用事业领域产生深远影响。首先，价格动态调整机制的健全将显著提升成本传导效率，通过明确政府与市场边界，推动企业强化成本约束，抑制不合理费用转嫁。例如，供热计量收费和非居民用水超定额累进加价政策的推行，将倒逼企业优化运营效率，同时引导终端用户节约资源。其次，运输价格体系的整合与多式联运协同机制的建立，将有效破解铁路与公路比价失衡问题，降低物流综合成本，推动物流行业向集约化、高效化转型。铁路货运价格的全国统一和民航竞争性航线价格放开，将促进运输市场公平竞争，提升服务质量。再次，阶梯水电气价与垃圾处理计量收费的深化，既保障了民生基本需求，又通过价格杠杆引导绿色消费，助力碳减排目标实现。

4、公共服务

当前，公办与民办普惠机构定价权模糊，政府主导的基础服务收费长期固化，难以反映运营成本变化，导致部分机构依赖行政补贴或变相收费维持运转。同时，民办托育、养老机构因缺乏统一价格监管，存在收费混乱、服务质量参差不齐现象。医疗服务领域则面临政府定价与市场需求脱节，部分紧缺医疗资源价格未能有效引导资源配置，影响服务可及性。此外，专业人才短缺、设施运营成本高企等问题进一步制约服务质量提升，如养老护理人员缺口较大，托育机构专业化师资不足，加剧了“一老一小”服务供需矛盾。

《意见》针对公共服务领域存在的价格机制不健全、服务供给与需求错配等问题提出系统性改革措施，通过实施政府指导价管理、建立收费动态调整机制、强化成本监审等措施，旨在厘清政府与市场责任边界，推动价格信号真实反映服务成本与质量差异，引导社会资本参与普惠服务供给，促进公共服务资源均衡配置与可持续发展。

5、公共数据

当前公共数据领域存在三方面核心矛盾：一是公共属性与市场化需求的结构性错配，政务数据共享存在制度壁垒，部分地方与部门的保护主义导致存在“数据孤岛”，企业获取公共数据面临高门槛；二是定价机制缺失引发市场失灵，公共数据经济价值难以量化，公益与商业边界模糊导致配置效率低下；三是安全与发展的平衡机制尚未建立，隐私保护、产权界定、风险防控等问题制约要素市场化进程。

《意见》通过重构公共数据价值体系，从三方面加速公共数据从行政资源向生产要素的转化：首先，建立“公益无偿+产业有偿”分类定价模式，针对公共属性与市场需求错配问题，将政务数据分为公共治理类（无偿）和产业发展类（有偿），既保障公共服务供给又激活市场价值；其次，构建动态调整与成本监审机制，针对定价机制缺失问题，要求运营机构通过成本核算优化数据产品，推动粗放供给向精细运营转型；最后，打造全国统一的数据登记平台与定价目录，针对安全发展失衡问题，建立数据产权登记制度与合规流通规则，打破地域垄断并降低用数成本。2025年3月上线的国家公共数据资源登记平台，正是这一改革的重要实践载体，也标志着数据要素市场化配置改革迈出重要一步。

四、对资本市场的影响

《意见》通过价格治理机制改革，将对A股行业估值逻辑产生深刻影响，重点领域政策红利与风险并存。农业领域，粮食最低收购价与保险政策协同发力，有望提升种粮收益，稳定农业生产积极性，利好种子、化肥、农机等产业链企业。能源领域，电力市场化改革加速推进，新能源就近交易、储能价格机制完善及碳市场扩容，将推动光伏、风电、储能等绿色产业估值重构；传统能源企业则需适应煤炭、天然气价格市场化波动，加快向清洁化转型。公用事业领域，价格动态调整机制与特许经营权改革将增强企业成本传导能力，改善行业盈利预期，尤其是水务、垃圾处理等具备特许经营权的城投类企业估值有望提升，但调价节奏将平衡好民生承受能力。公共服务领域，医疗、养老等价格改革或引导社会资本参与普惠服务，提升服务质量，但短期内需关注成本上升对相关企业盈利的冲击。公共数据领域，分类定价与全国统一平台建设将激活数据要素市场，数据服务行业具备数据治理能力的头部企业将获得新的增长空间，但依赖整合政务、民生、行业等公共数据进行商业开发的企业或将面临成本上升压力。

（1）既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期，地方政府对于中央政策的理解不透彻、落实不到位。（2）经济增速放缓，宏观经济基本面下行，经济运行不确定性加剧。（3）近期房地产市场较为波动，市场情绪存在进一步转劣可能，国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡。（4）土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大，地方政府债务违约风险上升。（5）地缘政治对抗升级风险，俄乌冲突不断，国际局势仍处于紧张状态。

胡玉玮：首席政策分析师。经济学博士、牛津大学博士后、欧盟访问学者。曾担任中国证监会研究院国际金融部负责人、西班牙对外银行（BBVA）驻华代表（养老金与保险）、经济合作与发展组织（OECD）经济学家。世界银行、国际货币基金组织等国际组织顾问专家，中国社科院、中国人民大学、上海对外经贸大学客座研究员。参与或主持多项国际、国家和部委重大经济金融领域研究课题。主要研究领域：宏观经济、国际金融、资本市场。

冯天泽：中信建投政策分析师，北京大学理学学士、金融学硕士，香港中文大学经济学硕士，曾任职于国家外汇管理局和中金公司，主要研究领域包括：宏观政策、金融监管、汇率及外汇储备等。

周之瀚：中信建投政策分析研究员，中国人民大学理学学士、经济学学士，北京大学金融学博士，曾挂职于中信集团。主要研究领域包括：宏观经济、货币政策、金融监管等。