旭杨物业展杨国贤程鹏|人防工程管理：物业公司的“烫手山芋”

摘要：该文章是广东省物业管理行业协会杨国贤会长提出了有关人防工程管理的议题，程鹏教授的团队经过前期资料整合、访谈多位行业人士，与杨国贤会长合作，共同形成了这个文章。

参展联系人：杨梅18565096203（微信同号）

该文章是广东省物业管理行业协会杨国贤会长提出了有关人防工程管理的议题，程鹏教授的团队经过前期资料整合、访谈多位行业人士，与杨国贤会长合作，共同形成了这个文章。

当下的物业行业，遇到的都是深水区问题，需要怎么样来解决，的确需要全行业和全社会形成共识。

中国内地的物业管理已经走了44年的历程，物业管理回归本源，根本要回归到物业本身，回归到房屋本身，要认识到全生命周期下的房屋性能变化规律，也要认识到建安成本、修缮成本、维护成本、使用成本，按照60年平摊，其费用比例保持在1:1:2:2。物业管理行业不能脱离这些最基本的规律去独自发展，社会也不能不顾及这些最基本的规律去认知物业管理。

今天，我们聚焦在一个很少有人注意的空间：人防工程。伴随房屋开始老化，人防工程到底谁来负责，谁来担责等基本的问题，本文尝试给出我们的思考。

以下为文章全文：

1997年1月1日，我国颁布实施了《人民防空法》，明确指出城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室，在保证战时使用效能的前提下，鼓励平时利用人防工程为经济建设和人民生活服务。

《人民防空法》颁布近30年来，正逢我国市场经济高速发展阶段，基本建设投资主体多元化，城市风貌日新月异，结建式人防工程也得到了迅猛发展。有关资料显示，近年来我国每年新增建筑面积接近或超过20亿平方米，即使其中的50%新建建筑按2%的规定修建结建式人防工程，则每年也会增加面积超过2000万平方米。《解放军报》也曾报道，2011年-2016年，全国新增人防工程面积3.5亿平方米。根据行业研究估算，当前结建式人防工程规模已突破8亿平方米。

人防工程管理：物业公司的“烫手山芋”

2025年3月15日，住房和城乡建设部召开新闻发布会，正式公布了全国住房普查的最终结果。据住建部公布的数据，截至2024年12月31日，全国城镇住房总套数达到3.97亿套，总建筑面积约382亿平方米。值得注意的是，其中绝大部分建筑均在1997年《人民防空法》颁布以后建成。

随着建筑物进入“老龄化周期”，人防工程管理问题集中爆发。目前，住宅小区和商业楼宇人防工程管理存在着一系列的矛盾和对立冲突的点，需要有关部门、物业公司和业主等共同关注，共同探索出一条有利于人防工程“长治久安”的长远之计。

一是公共性与外部性矛盾。人防工程战时需保障区域内所有人员安全，但平时多作为停车场或商业空间使用，管理和维护费用的可收取对象仅能锁定所在小区或建筑的产权所有人，产权归属与使用权分离导致权责不清，业主既不愿意也没有动力动用公共维修资金或者缴纳相关的费用用于人防工程的维护。

二是法律模糊性与滞后性。《人民防空法》未明确建设单位注销后的责任分配，仅规定“投资者使用管理”。但数据显示，2024年内全国申请破产房企数量已超过152家，累计2019年至今全国范围内发布了破产文书的房企数量则突破1663家，留下监管真空。与此同时，部分开发建设单位通过以租代售人防工程停车位等方式，提前回收了大批资金，叠加房企大量破产，其中的风险尤其值得关注。

三是资金缺口巨大。以上海市发布的《上海市公用人防工程维修养护估算指标（2024）》为例，其中规定（以建筑面积≤1000㎡的门式封堵人防工程为例），土建结构和孔口防护设施维修养护经费（含指挥工程、医疗救护工程、人员掩蔽工程、物资库和汽车库等其他配套工程等）为115.82元/㎡.3年，防台、防汛费为5.37元/㎡.3年，防水堵漏为568元/m（缝漏）或204元/个（点漏），止水带更换为2600元/m。初步估算下来，一个中型小区年维护费用普遍超过20万元。但我国既有建筑专项维修资金的覆盖率存在显著差异，部分地区和小区的覆盖率较低，导致维修资金不足，难以满足房屋及其附属设施设备维修和更新的需求，且使用流程复杂。

物业公司遭遇“三重困境”

现阶段，物业公司正面临越来越大的内外部压力，任何的风吹草动或者责任分担都让行业从业人员和经营主体坐立不安。在此背景下，关于人防工程管理过程中可能面临的责任分担和支出正引来越来越多物业公司关注的目光。

一是生存压力加剧。首先是物业费收缴率下滑，截至2025年4月底，有数据可查的全国物业费平均收缴率进一步下降，以南宁某万人小区为例，其2024年4月的物业费收缴率仅有18%，物业公司入不敷出。其次是成本持续攀升，数据显示，物业公司人工成本年均增长5%-7%，能耗费用上涨近10%，而物业费十年未涨成为常态。最后是信用风险累积，以广东为例，广东将物业违规行为纳入“信用广东”平台，因维护不力被列入黑名单的企业投标受限。

二是法律责任边界模糊。一方面是合同条款缺失，绝大多数的《物业服务合同》未明确人防工程维护内容，但法院可能以“事实管理”认定物业责任。另一方面是行政监管加码，2021年12月21日，江苏省人民防空办公室出台了《江苏省〈人防工程平时使用证〉管理办法》。《办法》明确提出要“鼓励推广运用电子证照”，实现人防工程平时使用登记。此外，根据厦门市人民防空办公室发布的《关于对人防工程建设严重失信行为实行联合惩戒的实施方案》，未上传人防工程平时使用证的行为属于失信行为之一。

三是政策执行“一刀切”。部分主管部门“甩锅”，如将开发商注销后的人防工程维护责任或明或暗的转嫁给物业。

以西安市长安区某小区破坏人防工程案为例，市人防工程质量监督监察队执法人员在检查过程中发现该项目楼下人防工程门框墙和密闭通道墙上各后开洞一个，在人防区域修建厕所一间。后有关部门通过多次与建设单位、物业管理单位进行谈话，并查证《xxx住宅小区二期前期物业服务合同》相关条款，合同证明双方交接时未注明该违法行为已经存在，最后确定某物业公司应当承担责任，为本案违法主体。

破解困局：政策、法律与行业的协同突围

展望未来，随着建筑物的持续老化，包括人防工程在内的一系列设施设备都将面临严峻的维修维保乃至更新更换的压力。面对这种必将到来的严峻挑战，既需要行业主管部门、物业公司、业主乃至行业协会的协同发力与群策群力，还需要我们在法律法规制定、政策引导和具体落地执行方面全面打通，才能更好的推动问题的解决，为最终实现人民对美好生活的向往筑牢坚实的家园基础。

一是政策创新，通过产权改革与资金保障，推动问题的解决。

在产权改革和国有化接管试点方面，2024年7月31日，宁波市国防动员办公室发布《关于移交人防工程（建设单位已注销）维护管理责任的公示》，将49个建设单位已注销的人防工程移交宁波市基础设施运营管理有限公司进行维护管理，并在官网公示项目清单，有关项目的物业公司仅承担合同约定的服务。

在资金筹措机制方面，一方面可以建立专项维修资金，如试点“人防工程维修资金专户”，允许紧急情况下先行使用；另一方面，在有条件的项目大力试点并推广“以用促管，以洞养洞”模式，将一定数量的人防工程开发利用收益作为小区维护管理资金来“以洞养洞”，这也是解决当前小区人防工程维护管理难题的权宜之计。

二是完善法律，通过责任明晰与救济路径明确，推动问题解决。

一方面，可以通过推动《人民防空法》修订，明确建设单位注销后责任由业主共有或国有单位承接；与此同时，参考《江苏省人民防空工程维护管理规定》，实行“谁使用、谁维护”的管理制度，建立责任追溯机制。另一方面，推动有关部门认可“无因管理”主张，物业公司垫付费用后可向业主或国有单位追偿。

三是行业自救，通过完善风控体系与数字化转型，及时发现风险并排除隐患。

一方面，通过合同条款优化，明确排除人防工程主体结构维护责任，并将《人防工程现状移交清单》作为附件；另一方面，利用并完善数字化管理措施，采用物联网设备监测人防工程状态，降低人工巡查成本。

四是构建“共建共治”新生态，通过政府主导、行业协同、社会参与，探索新的可能，达成新的共识。

政府主导方面，可以设立人防工程维护专项基金，按建筑面积征收固定的维护费。行业协同方面，可以成立“人防工程维护联盟”，整合技术资源与保险产品，降低中小物业企业风险；还可以推动《物业服务合同示范文本》修订，明确人防工程管理边界。社会参与方面，引导业主参与并监督，及时公开人防工程维护资金使用明细，让业主实现从了解到理解再到心甘情愿缴费的转变；此外，还可以引入第三方评估机构，定期发布人防工程维护质量报告，及时采取针对性的措施。